【摘要】“诉调对接”机制作为一项新的纠纷解决机制，对缓解法院工作压力，有效化解社会矛盾具有十分重要的作用。本文从 “诉调对接”存在的背景，存在的可行性及基层法院在建设“诉调对接”机制中的一些探索等方面就这一全新的工作机制进行论证。

 “诉调对接”是将法院诉讼与人民调解有机地结合起来，是当前司法改革过程中出现的一种解纷新形式。它是一项庞大的系统工程，是深化司法改革，推进和谐司法的一项重大举措、它是一项多元化的纠纷解决机制，是化解社会矛盾纠纷的一项全局性工作，它是一项全社会的协调工作，是使社会关系在最大程度上恢复和谐状态的一种有效工作机制。

最高人民法院院长王胜俊指出，基层人民法院“是促进社会和谐的前沿，是联系群众的纽带”应当“充分发挥自身优势，积极促进社会和谐”。① 同时，为了能够满足人民群众在司法需求方面的新要求、新期待，促进社会和谐，法院就要“着眼于从根本上化解矛盾，多做调解、协调、和解工作，努力争取案结事了”。②然而，司法资源的有限性以及诉讼程序的刻板化，使得人民法院，尤其是基层人民法院已难以应对大量涌现的矛盾纠纷。因此，单靠诉讼调解，和谐难求。被誉为“东方经验”的人民调解在纠纷调处方面有着得天独厚的优势，然而一段时间以来，其解纷职能越来越淡化，并且发展到几近颓废的边缘，使得社会几乎丧失了这一和谐治理的优良机制。然“诉调对接”正是通过诉讼调解与人民调解相互衔接，相互结合，充分发挥各自优势，优势互补，促使矛盾纠纷得以科学、合理、方便、快捷的化解，从而推进社会和谐与稳定的一种纠纷解决机制。“诉调对接”机制的构建需要全社会的重视与参与，依靠法院掌握的社会资源来主推“诉调对接”是不够的。必须形成“地方党委积极主导，职能部门通力合作，社会力量广泛参与”的工作格局。本文旨在通过“诉调对接”工作的实践现状，探讨人民法庭 “诉调对接”机制的有效规范，充分发挥双方效能的路径，共同致力于社会主义和谐社会的建设。

一、          调解的时代价值

作为解决纠纷的一项制度，调解是中华民族横亘古今，最具有生命力，也是最为世界所注目的法律传统。调解在我国具有悠久的历史，“早在西周的铜器铭文中，已有调处的记载，到了抗战时期，人民政权之司法机构即已建立了调解制度，‘马锡五审判方式’应运而生”③，此后，虽然民事诉讼法对调解做了一些调整，但它仍然是法院解决当事人纠纷的一项十分重要的制度。

调解作为一种纠纷解决方式，在案结事了、化解社会矛盾、实现公平正义等方面起了十分重要的作用。以调解的方式解决纠纷，减少了处理环节，降低了处理成本，提高了解纷效率，同时由于其以当事人之间的合意为基础，充分尊重当事人的主体人格和意愿，有利于促进社会整体的和睦、协调与发展。

二、          诉讼调解化解矛盾的局限性

传统的法院主导型调解是在审调合一的机制下，与判决活动基本同时进行的。其依据是我国《民事诉讼法》第八十五条的规定，调解在人民法院审判人员的主持下，双方当事人自愿协商，就民事纠纷达成协议。虽然协议是依赖双方合意的达成，但是在司法实践中，往往是由审判人员反复多次地辗转于当事人之间，通过与各方当事人之间的不断沟通，逐步了解原、被告的内心想法，并最终促使双方当事人达到合意，法院在整个诉讼活动中占据了完全主导的地位。结果往往是调解比审理判决更加耗费时间和宝贵资源。而随着我国改革开放的不断深入，国内外经济形势的不断变化，社会逐渐产生了利益主体的多元化、利益取向的多极化、利益差别的显现化、各种社会矛盾以宇宙爆炸式的规模快速增长，法院的工作量越来越大，调解结案所需花费的时间和精力与实际工作中时间和空间上的约束形成了一对难以化解的矛盾，这就使得原本尚存调解可能的案件不得已作出了一些虽公正但与和谐无利的裁判，社会效果不是很好，大大弱化了法院处理重大社会纠纷与矛盾的能力。

三、          诉调对接机制产生的背景

矛盾纠纷的多样性，要求纠纷解决方式的多样化。诉讼时代下单一纠纷解决方式的缺陷表现得越发明显。高昂的诉讼费用和时间耗费，导致了法院系统资源高度紧张，社会矛盾无法得到及时化解。极其严峻复杂的社会形势和审判任务，要求必须重视调解工作。与此同时，党中央提出了构建和谐社会的理念，把调解制度作为与司法体系并立的纠纷解决机制，提出了“大调解”概念。在这样内外双重形势的指导下，人民法院对于调解工作的认识重新上升到一个高度，试图完成人民调解与法院调解的对接模式，发挥调解的传统优势，将纠纷处理分流，缓解法院资源紧张的压力。

四、          诉调对接机制存在的可行性

首先，从原理上讲，诉讼调解与人民调解都是“当事人自己解决纠纷的一种特殊渠道”。其存在的原理都是当事人的意思自治和处分原则。

其次，从解决纠纷所依据的社会规范及操作模式的角度来讲，两者有很多共通之处。无论是对事实的判断还是所寻求的纠纷解决之路径，主要的依据是事实，主要的标准是法律，是法律的判断与当事人间横向沟通关系相结合的重要形式。

第三，从法律规定的机制上来讲，两者相互衔接有着可能的法律要求和法律保障。我国《民事诉讼法》第十六条规定“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”“人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。”这不仅为法院与人民调解提供了相互衔接的路径，即人民法院对人民调解的指导与监督，而且也为两者之间的衔接提出了法律要求。

第四，从社会需求角度看，诉讼与人民调解相互衔接的纠纷解决机制有着广泛的社会认同。民众普遍认为，纠纷发生后，最好不要通过打官司解决，尤其在农村，一旦打官司将会使矛盾越来越深，不但不利于纠纷的化解，而且容易使矛盾进一步激化，引发更多更大的社会隐患，这无论对于纠纷当事人还是社会来说都是极力回避的。

此外，“诉调对接”工作纯化了调解和诉讼工作，使得法院的性质更加明确，强化了法院和法律的权威。调解制度要求第三人必须是站在中立的立场上，但是当前的诉讼调解，因为主持调解工作的是承办案件的法官，在积极查清事实真相的工作要求下，当同一个法官兼具了调解人和裁判者的双重身份后，法官可能受到调解结案这一“可求利益”的影响，往往会有意无意的走出中立地位，使得调解协议有可能成为一种“判决式”的调解，同时在审调一体的调解过程中，法官个人对于当事人态度的反应及在调解中所获得的信息都会影响着最后的判决结果。而根据民事诉讼活动的原则，调解中所获得的信息与审理中所认定的证据材料应当是截然分离的，“诉调对接”机制能够最大限度的将调解过程和判决过程分离开来，可以最大限度的避免纠纷进入审理判决阶段，使得法官最少情况出现既是审判者又是调解者的双重角色冲突。即使是进入审判阶段，一方面是没有调解任务压力的法官，一方面是在保障完全自愿基础上仍不能达成协议的当事人双方，调解工作对于审判的影响可以降低到最低点。同时因为“诉调对接”机制有纯化调解与判决的功能，故其能有效避免调解过程的不严肃性和随意性给司法权威带来的不利影响，有利于树立司法机关的权威形象。

五、          基层法院的诉调对接机制建设

基层法院最贴近群众，因此，在基层法院工作中落实 “诉调对接”机制有利于大量民事纠纷及时有效的化解，缓解法院工作压力。

1、建立固定的调解专业组织，从机构上保证机制的运行

无论是从提升调解人员的素质角度，还是从管理角度来讲，调解组织固定化很有必要。因此建立专业的、固定的调解组织，构建以基层法院为中心，各乡镇人民调解中心，村、社区的人民调解委员会为支点，人民调解员为骨干的“诉调一体化网络”，能有效的将纠纷化解在初始状态。在具体操作上，基层法院特别是人民法庭可以与当地司法所联手，在法院及法庭内部建立专门的诉调对接办公室，由二名以上专职人民调解员负责日常工作，以此作为指导辖区内人民调解工作、确保人民调解工作长期规范运作的机构。同时，在各行政机关内成立行政调解组织，确定专职行政调解人员，负责本部门的行政调解工作，法院指派专人对特定行政机关的调处工作进行定期的联系与配合。

2、制定具体的诉调对接工作机制，从制度上保证机制的运转

诉调对接具体包括两方面工作：第一方面是法院诉讼与法院外的人民调解和行政调解的衔接；第二方面是诉讼调解与判决的衔接，但重点是与人民调解的衔接4。最高人民法院于2009年7月24日发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》对诉调对接中的诉前司法确认予以了肯定和认可。其中第二十条和第二十五条规定，司法确认是指经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力；人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力；确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。即司法确认赋予了非诉和解或调解协议的司法强制执行力。

因此，法院在落实诉调对接工作时，首要的工作即为通过司法确认程序，对经由行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议通过实体和程序的审查，确认其效力。人民调解员在调处矛盾纠纷时，对调处后达成调解协议或和解协议的案件，可告知当事人经法院的司法确认程序可赋予非诉和解或调解协议的司法强制执行力，通过积极的引导，促使司法确认手段的有效利用。其次，对于直接到法院立案起诉的当事人，可由法院立案人员先行引导当事人前往诉调对接办公室或者告知其前往其他具有调解职能的组织进行诉前调解。对调解后达成和解或调解协议的当事人，经调解组织引导，若需申请法院进行司法确认的，可在双方当事人一同提出申请或一方当事人提出申请、另一方当事人同意的情况下，由法院对和解或调解协议进行审查后，依法作出决定。

对当事人执意要求法院受理的案件，法院可在立案后根据纠纷的性质，请求的目的以及当事人的情绪等因素，先行调解促成当事人达成调解协议，对于在同一辖区内的婚姻家庭、继承纠纷、相邻关系等适宜进行委托调解的案件，法院可以在征得当事人同意的前提下，委托行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的组织进行调解。为有效避免当事人对法院公正执法的合理怀疑，同时缓解人力短缺的问题，法院也可以根据案情，邀请人民调解员协助进行调解，也可以将所辖范围内的调解员名单提供给当事人，由当事人选择调解员进行调解，从而有效化解矛盾纠纷。对于在案件处理过程中，由受委托的人民调解组织调解，达成调解协议的，当事人可以申请撤诉、申请司法确认，或者由人民法院审查后制作调解书。

2、选任专业人员并适时予以帮助提高，从人员上保证工作的开展

调解人员的素质决定着调解工作的成效。因此在调解员的选定上不但要考虑调解员在法律知识上的素养，还要结合当地实际情况，选择一些在当地有声望和影响的人来担任。当前人民调解员一般由司法行政部门通过聘任、选任等形式，从退休法官、律师等人员中选聘。但是，由于法律在不断的颁布更新，在这个不断变化的大环境下，即使是退休法官、律师等专业调解人员也需要诉讼与法律知识的补给，因此，基层法院应当定期对专业人员进行形式多样的培训，通过上课培训、送法上门、法律咨询、案例分析、完善制度等方式，努力提高调解人员的业务能力。另外还要加大法院对个案调解的指导力度，人民调解员在调解工作中遇到困难，可请求法官即时给予法律问题的咨询，帮助指导其规范工作程序、制度、调解方式及文书制作.

3、落实“诉调对接”专项诉讼经费，从物质上保证机制的落实

为了减少诉讼费用，有不少当事人在获得各调解机构出具的书面调解协议后，便不再要求法院对协议进行确认，这样一来，往往会出现因对方当事人不按协议履行义务，当事人无奈仍需向法院起诉要求确认调解协议效力的情形。一旦出现这种案件，法官不仅要通过开庭调查的形式就协议的真实性等内容进行审查，有时还会出现因被告下落不明案件审限延长的情形，导致司法资源在时间和空间上的浪费，严重影响办案效率。因此，对经专门的诉调对接办公室等调解组织调处达成协议要求法院予以确认的案件，法院应当在诉讼费用上予以减免，从制度上保证大量经人民调解达成的协议能尽快被确认，减少诉讼资源的浪费，提高调解协议的履行率。

4、建立法院与人民调解的衔接机制，保证人民调解协议的强制执行力

非诉和解或调解协议在诉讼中是否能够得到确认，直接制约着“诉调对接”机制实际效用的发挥。如果在人民调解员主持下达成的调解协议在法律上没有强制力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为据申请人民法院强制执行，这不但是对社会资源的一种浪费，也不利于树立人民调解的威信，还会导致大量标的小，社会影响不大的民间纠纷涌至法院，增加诉累。因此，对于在人民调解员主持下达成的调解协议，应当更注重其程序性和严肃性，对于存在给付内容的协议，调解员应向当事人释明其风险，告知其可以直接向人民法院申请确认，以确保将来进行执行程序的快捷性。而法院在受理这类案件后，一般应采用简易程序，由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭。人民法院应当面询问双方当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力。如果发现调解协议存在瑕疵，则应当及时联系人民调解员，尽可能的再次通过调解的形式弥补原先调解协议中的不足，以切实维护人民调解协议在群众中的威信和效力。

司法是社会正义的最后一道防线，但是，司法程序并非万能，它不能解决所有的纠纷，即便可以解决，也未必都是最经济、最便利、效果最好的救济途径。在和谐司法的背景下，“诉调对接”作为一项多元化的纠纷解决机制，具有明显的社会优势，符合和谐社会的内在要求，而如何通过制度化的架构最大限度地发挥其积极效能，是我们当前必须面对和解决的重大课题。

1、王胜俊：“王胜俊在河北调研时强调：用人民群众的视角来审视人民法院工作”，《人民日报》2008年10月21日，第2版。

2、王胜俊：“最高人民法院院长王胜俊在最高人民法院学习贯彻‘两会’精神大会上讲话”。

3、张晋藩，《中国法律的传统与近代转型》，法律出版社，1997版第283页。

4、范愉，《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第465页。