民事起诉立案审查中不予受理存在的问题与对策

——以余姚法院近三年数据为样本

岑益娇  谢芸芸

在启动诉讼程序这一门槛问题上,理论界主张的形式审查制与实务界所坚持的实质审查制之间一直存在着分庭抗礼的情况。立案审查是当事人寻求司法途径维护自身权益的首要关口，准确立案是人民法院正确行使审判权的基础和前提，直接关系到当事人诉讼胜败及合法权益能否得到正确保护，也直接影响着人民法院工作的公正与效率。然而,现行民事诉讼受理制度所规定的起诉条件,既包括实体内容又包括程序要求,确定性有余而灵活性、包容性不足,虽然能够一定程度地起到过滤纠纷,节约司法资源的作用,但其对于部分正当诉求进入诉讼渠道的阻隔日益显现,导致了民事起诉不予受理问题的出现，也成了当事人信访的突出原因之一。

一、民事起诉立案审查中不予受理案件的特点

纵观我院近三年的民事不予受理案件，发现其具有以下两个特点：

1.民事不予受理案件数及其占总不予受理案件数的比例均逐年上升。据统计，2012年，我院共不予受理案件168件，其中民事案件133件，占79.16%；2013年，我院共不予受理案件178件，其中民事案件142件，占79.77%；2014年截止9月底，共不予受理案件165件，其中民事案件135件，占81.82%。（分布情况见图表一、图表二）

图表一：不予受理案件数量图

图表二：民事不予受理案件占比图

2.因民事不予受理而引起的信访案件数量逐年上升且重复访比例逐年增大。2012年，因民事不予受理而引起的信访8件，来信3件，来访5件，重复信访3件，占37.5%。2013年，因民事不予受理而引起的信访15件，来信1件，来访14件，重复信访6件，占40%。2014年截止9月，因民事不予受理而引起的信访25件，来信7件，来访18件，重复信访14，占案件总数56%。其中重复信访中，一人因不予受理问题3年里信访7次。

二、现行民事起诉立案审查制度

民事案件的起诉审查，又称立案审查制度，是指人民法院对起诉到法院的民事纠纷依照法律及有关司法解释的规定进行审查，决定是否立案受理的制度。^①根据《民事诉讼法》第119条的规定，我国民事诉讼的受理条件具体包括：（1）原告是与本案有直接利害关系公民、法人或其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。此外，起诉还必须符合法律规定的消极条件，例如不属于仲裁案件、“一事不再理”或其他法律规定一定期限内不得起诉的情况。对于起诉状，要审查是否具备《民事诉讼法》第121条规定的内容，格式是否符合要求，起诉状中有无不当之词。^②

从上述起诉要件可以看出，我国立案审查完全遵循实质审查主义，即将诉讼要件规定为起诉要件。“诉讼要件”是大陆法系一些国家民事诉讼理论中的概念，指法院对本案实体权利义务争议问题继续进行审理并作出实体判决的要件，又称为“本案判决要件”（即实体判决要件），也就是法院对当事人的实体请求或实体权利义务争议作出裁判的前提条件。^③在大陆法系国家，实体判决要件通常包括下列内容：1、当事人实际存在；2、具有当事人能力；3、当事人适格；4、当事人实施起诉行为；5、实施了有效送达；6、不属于二重诉讼；7、具有诉的利益；3、属于法院裁决的范围； 9、属于审理本案的法院管辖等。^④法院经过审查，如果认为原告的起诉不具备这些要件，即以判决的方式驳回原告之诉，而不像我国以民事裁定驳回原告起诉。同时，大陆法系国家一般将实体判决要件与案件的实体争议一并审查，没有将实体判决要件作为案件能否受理的前提条件。而根据我国《民事诉讼法》的规定，法院对经过审查认为不具备该法第119条规定的受理条件的案件，可以裁定不予受理。

采取立案实质审查制度，有助于缓解法院受案数量巨大的现状，能够在诉讼开始之前阻止那些不属于法院主管、不属于法院管辖、原告不适格、起诉证据不充分、有仲裁协议排斥法院审判的案件进入诉讼程序，有利于防止原告滥诉而给法院的审判业务部门造成繁重的审理负担以及减少因为原告滥诉使被告及其他诉讼方式人受到诉讼拖累。但立案审查制度的弊端也很明显：（1）提高了诉讼开始的标准，造成了一定数量的不予受理的案件，使部分当事人受损的民事权利不能得到司法救济。（2）将部分实体问题的审查移至立案阶段；（3）由于法院的立案审查工作位于民事诉讼启动之前，处于合法与非法的不确定状态，如果经过审查的案件法院决定不予受理，那之前立案审查的效力也将溯及既往地消灭。

三、民事起诉立案审查中不予受理案件的分类

民事诉讼的主管，是指人民法院和其他国家机关、社会团体之间解决民事纠纷的分工与权限，其核心是解决法院的受案范围问题。^⑤根据《我国民事诉讼法》第119条的规定，公民诉诸法院的纠纷必须“属于人民法院受理民事诉讼的范围”。判断当事人起诉的民事纠纷是否属于人民法院的主管范围，是立案审查范围中的一项重要内容。

廖永安教授将我国民事诉讼主管之司法现状概括为如下几方面的特点：（1）主管标准模糊，法院在确定主管事项方便具有较大的随意性；（2）对于单位的内部争议事项，法院一般不予受理；（3）对于新类型的案件，法院往往以法无明文规定为由不予受理；（4）对于本属于法院主管的案件，法院也往往以宜由行政解决为由不予受理；（5）在具体的司法之间中，不少法院以是否能够按期结案，是否最终能够予以执行为

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标准，来决定法院的受案范围。还有些地方依据当地党委、政府的要求受理或不予受理某些案件。^⑥

笔者将民事起诉不予受理案件可分为两大类，客观不予受理的案件和主观不能受理的案件。客观不予受理的案件可以进一步分为法定不受理的案件和形式不受理的案件。法定不受理的案件，是指按照民事诉讼法的原理和法律规定，法院不能受理的民事案件，这类案件主要包括：（1）不属于民事案件收案范围的案件。如不受民事法律调整的社会关系而引发的纠纷，诸如学术争议、文化纠纷、宗教纠纷以及不具有诉讼利益的民事案件。该类案件适用的是“江湖事江湖了”，而不合适将纠纷提交法院进行裁判。（2）双方当事人自愿达成仲裁协议的案件。根据现行民事诉讼法第124条的规定，双方当事人对合同纠纷自愿达成书面仲裁协议的，只能向仲裁机构申请仲裁，不得向人民法院起诉。（3）依照法律规定，应当由或先由其他机关处理的争议，当事人一方向法院起诉的，法院应当告知原告向有关机关申请解决。如劳动争议案件适用仲裁前置程序，不得直接向法院起诉。（4）对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外。（5）依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件。如婚姻法规定女方在怀孕期间、分娩后一年或终止妊娠后六个月内，男方不得提出离婚；（6）当事人约定或法律规定不属于该法院管辖的案件。（7）既非法院主管的民事诉讼范围，也非行政诉讼和当事人选择仲裁范畴的案件。如涉及企业、单位内部行政事务，历次政治运动遗留的落实政策问题等。据统计，我院2012年法定不予受理的案件为38件，2013年为43件，2014年截至9月为33件，分别占民事起诉不予受理案件的28.57%、30.28%、24.44%。对于这类案件，我院主要采用口头释明的形式，告知原告不予受理或向有关机关申请处理。

形式不受理是指原告的起诉不符合法律所要求的起诉的形式要件，法院暂不受理，待原告将形式要件补正之后方可受理的情形。比如原告的起诉材料不完整，主要包括程序性证据的欠缺；案件相关信息的不准确，如当事人信息表述与身份证的不符；或者原告提供的起诉状以及证据材料的份数不够等等。我院2012年形式不受理的民事案件为79件，2013年为80件，2014年截至9月为85件，分别占民事起诉不予受理总案件数的59.40%、56.33%、62.96%。对这类不予受理案件，待原告作出补正经审查符合受理条件后进行立案，仍然不符合起诉条件的，则要求原告继续补正。

而主观不予受理作为民事起诉不予受理的一个制度性因素，主要是指法院根据特定时期或特定地域内对某些类型的案件决定不予或不应受理的情形。此类情形主要通过最高人民法院或者省高级人民法院发布的通知或批复等形式确定。一般来说，法院主观不予受理的案件通常属于社会敏感度高，具有一定疑难、复杂性质的案件，不利于后续的实体审判工作，或者属于社会发展过程中出现的新型纠纷。如农嫁女因农村集体经济组织收益分配纠纷而提起的诉讼，因为经济发展水平、政策沿革、风俗习惯等差异，各地政府、集体经济组织对农家女处理上往往呈现因地而异、因时而异、因人而异的特点，若不加区分的司法介入，难以妥善解决纠纷，故对这类纠纷法院一般不轻易受理。再如知假买假的案件，法院是否立案也根据案情不同而作不同处理，对消费者知假买假给予保护，而对于“职业打假”的案件，则一般不予受理。

我院2012年主观不予受理的民事案件为16件，2013年为19件，2014年截至9月为17件，分别占民事起诉不予受理案件的12.03%、13.38%、12.59%。从近三年数据来看，主观不予受理占总不予受理比例不高，但由于该部分与当事人行使权利影响最大，造成的矛盾也最为尖锐，法院稍处理不慎就极易引起当事人信访。据统计，近三年分别由1.12%、1.74%和2.71%的信访问题属于法院不予受理的领域，涉及的很多是体制改革中的政策性、全局性以及新旧政策的交替问题，如企业改制、产权转让、征地拆迁、土地调整等，通过诉讼很难得到解决。这些不予受理案件所占的信访比例虽然不高，但此类案件诉至法院审理后，就将矛盾推到了法院，法院作出裁判后，很多当事人不不愿意息诉服判，而是选择继续信访。所以针对此类案件，法院大多通过编立立调案号，由立案庭协同业务庭与政府部门共同协调化解。2013年，共成功化解有信访风险的民事不予受理案件4件，化解率为18.18%；

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2014年截止9月，共化解由信访风险的民事不予受理案件4件，化解率上升至36.36%。

以上分类比例分布，见图表三：

图表三：各类不予受理案件占比图

四、对于民事起诉不予受理问题的对策

对于民事起诉不予受理的问题，并非是所有的民事案件都存在，上文所提及的“法院主观不能受理的案件”是不予受理问题的核心所在。在这些案件的立案审查过程当中，法院的立案审查权抑制了当事人的起诉权，致使这些纠纷的当事人难以获得相应的司法救济。要想改变民事起诉不予受理存在的现状，就要弱化法院在立案过程中的审查力度，赋予当事人更大的自由处分空间。从一定意义上说，对于不予受理问题的解决，关系到整个司法体系能否正常运行，笔者对此有以下几点设想：

第一，建立完善多渠道的纠纷解决机制。纠纷是一种社会现象，往往包含政治的、经济的、法律的、文化的甚至宗教的因素，法院受理案件应当充分考虑这些因素。在社会转型期，纠纷的多样性就要求解决方式、渠道的多样性，仅仅依靠法院无法解决所有的社会纠纷。而在现实中，我国司法有被推至前沿、推向极致的局势。依法处理几乎等同于了法院处理，许多面广量大的矛盾纠纷，在缺少前置程序、缺少调解和谈的情况下纷纷涌入法院，造成了法院案多人少的不堪局面，社会对司法的无度需求与司法资源、能力有限性的矛盾已经变得十分突出。要探索建立多渠道的纠纷解决机制，充分发挥人民调解的作用，使案件得到合理分流。

第二，建立相对独立的受理程序。以当事人提交诉状为受理程序的起点,同时强调法官对明显不具备诉讼要件的起诉的释明义务。现行立案审查制度之所以会引起“诉讼前程序”、“灰色程序”的质疑^⑦,主要原因是,一方面递交起诉状实际启动了审查起诉的职权行为,且由于起诉条件与诉讼要件不分,已经涉及了部分实体审理内容,另一方面,由于还没有立案,诉讼程序又被普遍认为还未开始,从而在观念上否定了审查程序的存在。这的确是一个悖论。解决这个问题,就必须承认当事人起诉行为具有启动诉讼程序的效力,将审查受理程序纳入诉讼程序中。笔者认为,在理论和实务上,有必要将“立案”与“受理”两个概念区分开。“立案”指人民法院收到诉状,将其收下并登记,准备进行审查的行为,这个行为是一个被动接受的行为,仅仅表明人民法院已经收到诉状。在这个意义上,我们可以使用“登记立案”的概念。法官只需对诉状是否具备法定必要记载事项及是否预交诉讼费进行审查。同时,必须强调法官对于明显不具备诉讼要件的起诉的释明义务,引导当事人合理行使诉权,尽量避免不必要的诉讼支出。

第三，提升公民法律素养。公民的法律意识是司法环境的重要影响因素。若公民具有良好的法律素养，便能够依法正当地行使诉权，减少和避免滥诉，即便出现起诉差错，在法官的释明下，亦会自觉改正。相反，若公民权利意识强烈，但法律素养薄弱，就会出现滥用诉权，即使法官善意劝阻，有人也会一意孤行。若滥诉、恶意诉讼大量涌至法院，最终损害的仍是善意诉讼人的利益。

第四，完善立案审查标准。立案审查中要正确理解和把握法定受理条件，防止不当抬高或降低受理标准，对于法律或司法解释规定了前置程序的，严格审查是否已经前置程序处理。规范民事立案审查行为，对当事人的起诉材料进行严格审查，对个别敏感重大、疑难复杂的新类型案件还要注重进行调查研究。在审查起诉材料时，立案阶段不应涉及胜诉证据的审查，起诉证据是否成立决定程序的开启，而胜诉证据直接影响其实体权利能否得到法律保护，因此对起诉证据的审查，应当从宽掌握，避免过分强调原告举证责任而侵犯其诉权。

①刘坤：《民事案件审查起诉的几个问题》，载《立案工作指导》2005年第1辑。

②纪敏：《法院立案工作及改革探索》，中国政法大学出版社2000年版，第106-114页。

③【日】新堂幸司：《民事诉讼法》，弘文堂1989年版，第203页；【日】高桥宏志：《重点讲义民事诉讼法》（下），有斐阁2004年版，第203页，转引自张卫平：《民事诉讼：关键词的展开》，中国人民法学出版社2005年版，第69页。

   ④张卫平：《起诉条件与实

⑤廖永安：《民事审判权作用范围研究》，中国人民法学出版社2007年版，第5页。

⑥同前注⑤，第24-30页。