立案登记制改革后“滥诉”问题研

谢芸芸

为了保障当事人诉权、提升司法公信力，彻底解决“立案难”问题，从2015年5月1日开始，我国的立案制度由立案审查制改革为立案登记制。从立案登记制实行到现在已经有一年多的时间了，笔者在基层法院立案窗口的工作实践中一个最深刻的感受是，随着立案登记制的实施，滥用诉权的情况也日益增多。滥用诉权的行为，是通过司法程序来达到自身的不正当目的、获取超额利益，不仅消耗着有限的司法资源，间接的影响到其他当事人正当利用诉讼的机会，同时也将司法作为获利的工具，严重损害了司法的尊严。滥用诉权的行为虽在立案登记制改革之前就已经存在，但却是因立案由审查制改革为登记制后，日益凸显的问题，因此在立案登记制实施一年后，探讨应对如何规制滥用诉权的行为，对于司法改革有着至关重要的意义。

一、立案登记制改革后滥用诉权行为的表现形式

滥用诉权属于“权利滥用”范畴，即“当事人”通过行使“诉权”达到非法目的，既侵害了国家法律和审判权，又浪费了审判资源，并剥夺了他人合法利用诉讼的机会。[①]滥用诉权在各国都是明令禁止的。从概念上讲，滥用诉权的行为包含形式：一是，当事人明知无诉权仍起诉，或者以欺骗、伪造等违法方式达致在形式上具有诉权的假象；二是，当事人没有正当事实和理由仍反复纠缠，要求提起诉讼；三是，当事人享有正当诉权，但是出于非法或不当动机，故意不正当、不合理的行使。上述行为使诉讼程序不能顺畅有效进行，或侵害了相对方的权益。立案登记制改革后，笔者在所在法院立案庭实践中遇到当事人滥用诉权的行为的具体表现为如下形式：

（一）诉前准备不足即起诉要求立案

一些当事人不按照法律要求书写规范的诉状、甚至以没有诉讼能力为由要求口头起诉，而是已“为人民服务”的司法服务理念一言压人，要求立案法官在极其紧张的工作时间不顾其他当事人而专门为其个人提供周全的法律服务。虽然我国民事诉讼法也有关于口头起诉的规定，但是现代司法强调法官的中立原则和居中裁判，程序上追求的是双方当事人之间权利义务的平衡，上述例外规定应严格限定于合理范围。当事人在没有尽己所能做好诉前准备的行为，是违反现代司法审慎起诉原则的滥用诉权的行为，会造成后续庭审程序拖沓、效果不佳、挤占原本有限的司法资源。

（二）随意提起没有根据的诉讼

立案登记制改革后，立案庭不再对当事人提交的起诉材料做实质审查，一些当事人为了某种个人利益随意提起没有任何法律依据的诉讼，例如在立案登记制刚刚开始实行的时候，上海某法院受理的“赵薇瞪我”的案件。

（三）当事人缠诉，包括反复起诉、撤诉或申请再审

此种情况是滥用诉权的最主要表现形式之一。一些当事人对于已经有生效判决的案件再次起诉；一些当事人通过增加诉讼请求、改变请求标的的数额、添加不相关被告等来规避一事不再理的要求；一些当事人对于已经穷尽了司法途径的案件，仍要求起诉或者申请再审；也有一些当事人恶意的反复起诉、撤诉。

案例一

笔者所在法院辖区内的一名张姓当事人，立案登记制前，2005年至2009年共受理张某的民事、行政案件21件。后因浙江省高院立案关注名单出台，之后我院对他的起诉一般是不出具不受理裁定、或者劝说后引导其直接取回材料的做法。立案登记制改革后，张某表示“他的司法春天到来了”，多次就其本人的人事争议提起民事诉讼，因其均采用先向人事争议仲裁委员会申请，再凭该委出具的不予受理通知书向我院提起民事诉讼，诉请所针对的内容又各有不同，涉及到工资、奖金等各方面，很难在立案阶段直接以重复起诉为由裁定不予受理，因此从立案登记制开始至2016年5月已受理9件，其中2015年受理的4件已结案（撤诉2件、判决驳回2件），2016年受理的5件仍在审理中。另有1件人事争议案件向其发放释明通知书，还有1件通过引导后由本人同意直接退还诉状。他还同时还提起多件行政诉讼，主要集中在教育局、国土资源局、人社局不履行法定职责，以及公安机关对其限制人身自由。其一般也采取先行政复议的手段，然后在法定期限内起诉。至今已受理7件，其中被驳回起诉4件、撤诉2件，尚有1件在审理中。另通知补正2件，经引导后由其本人同意退还诉状的1件。

案例二

笔者所在法院辖区的另一名方姓当事人，但立案登记制改革前没有向我院起诉过，自2015年5月开始已多次在笔者所在法院提起行政诉讼，主要针对公安局及市场监督管理局。已受理7件，其中撤诉5件、驳回起诉1件，另1件正在审理中。其滥诉行为主要体现在就同一报警行为，针对公安机关提出信息公开、不履行法定职责等多起诉讼，而且口头表示就“我就是要让公安难受一下”。

（四）职业打假人行使正当诉权以谋取不正当利益

立案登记制改革后，职业打假人以产品责任纠纷、网络购物合同纠纷提起的维权诉讼案件数量大幅上升。笔者所在辖区法院有多人从事职业打假，通过超市购买过期食物或网购“三无产品”，向法院起诉要求多倍赔偿。更有甚者已经违法打假的势头，背离了消法保护消费者权益的初衷，根据笔者在立案过程中跟他们交流了解到，通过先在超市购买临保食品，等第一次购买的临保食品过期后再去超市购买相同的产品，在结账后用第一次购买的临保食品将新购买的产品替换掉，然后就以食品已过保质期为由要求商家一赔十。只要不在摄像头监控视频区域内操作进行以上行为，又因为先后购买的产品都在商家进货批次内，根本不会被发现实际上已经进行了掉包，而且每次索赔的金额严格控制在一千元以内，就算被发现经商家报警，因为金额不到入罪的起刑点，最终也只能以行政处罚做结。

（五）抛开正常司法程序主张行使“诉权”

如，有当事人对生效文书不服，不通过上诉、申请再审等司法程序，却对法官提起诉讼。此情况属于超出法律范围的严重的恶意起诉行为。

二、滥用诉权行为产生的原因分析

我国传统文化一直以“诉讼”为耻，滥用诉权的行为在传统中国法的环境下本很少发生。可以说，滥用诉权行为是近现代民众权利意识增强，法治意识逐渐培养的产物。在立案登记制改革之前，滥用诉权的行为已有发生，但是基于立案审查制对诉权的限制，彼时情况并不严重。而随着立案登记制的实施，滥用诉权情形数量呈井喷状发展，造成这种情形的原因主要是以下方面：

（一）民众日益增强的权利意识和尚处于形成阶段的责任意识之间的矛盾

随着自由市场的建立、社会经济的发展以及现代法治的完善，民众追求自身的私利欲望不断膨胀。但是正义要求给予人们的自由、平等和安全最大程度上与公共福利相一致。如果民众只有追求自身私利的权利意识，而没有相应的责任意识，那社会就不可能实现普遍的公正。在我国现阶段，每个人都或多或少地意识到可通过起诉来保障自身私利。但是民众对行使诉权应当承担的责任却未意识到或者虽认识到而选择性失明，这种权利意识与责任承担的严重不平衡，造成了滥用诉权行为的高发。

（二）法律规制的失范

民众的权利意识通过法律来唤醒，同样义务责任也应当通过法律来规制。立案登记制顺应现代法治精神，改变了以主观积极抑制方式将滥用诉权的当事人挡在法院大门的方式，有利于保障了当事人的诉权，但是立案登记制刚刚起步，引导和规制民众正确行使诉权的制度尚未完全建立，因此自立案登记制实施以来法院受理案件呈井喷式增长，其中滥用诉权的案件层出不穷。

（三）民众的诉讼能力不足

民众有权利意识，但是大部分民众并不能正确理解诉权的含义，亦不知如何正确行使诉权，如何做充分的诉前准备，甚至不能正确理解法院在诉讼中的地位、作用。而此时若没有专业的律师服务、完善的司法援助机制，民众只按照自己的理解去行使诉权，难免形成滥用诉权的局面。

三、对滥用诉权行为的法律规制

立案登记制改革的主要目标之一就是切实保障当事人依法、便利地行使诉权，提升国家司法保障和诉讼救济的实效性，但这并非鼓励社会公众在面临纠纷时一概盲目地诉诸司法，更不意味着诉讼是化解所有社会纠纷的最优路径。因此，在强化诉权保障力度的同时，还应当培育公民的理性诉讼观，使其能够依据纠纷的实际情况和自身的个性需求，选择最为适宜的解纷途径，进而促进司法资源的优化配置和最大化利用。[②]对滥用诉权的行为进行法律规制与立案登记制要求保障诉权是并行不悖的，依法登记立案与规制滥诉行为之间的关系最终是这样一种平衡：立案登记制在立案阶段不断减少审查内容和程度，虽然一些滥用诉权的案件因此能够进入诉讼程序，但亦可确保了每一个合理使用诉权的案件不被拒之门外，但滥诉行为在诉讼过程中将会受到严格法律规制并付出相应的成本，此情况反馈到立案阶段会使当事人尽可能合理行使诉权。对于滥用诉权行为的规制，主要有以下几点设想：

(一)加强法治宣传，引导理性诉讼

滥用诉权的行为频发的其中一个原因是正确宣传不到位，而媒体从立案登记制改革之前到改革之初的宣传，给民众造成的误解就是：只要我向法院起诉了，“不管三七二十一”都要给我立案，而且司法是最终的保障途径，只要有解决不了的问题都可以找法院解决。因此，要想化解这一困境，“解铃还须系铃人”，就必须从加强法治宣传出发，引导民众理性诉讼。

在全面推进依法治国时代背景，一方面为法治建设提供了契机，另一方面，若宣传不到位，也容易走向另一个极端，那就是夸大法律的功能，走向“法律万能主义”的误区，滥用诉权的行为就是其产物之一。笔者认为，法院可以通过网页设立专栏、制作海报、在立案大厅摆放登记立案流程介绍、登记立案解读、诉讼指南小册子、“12368”司法服务热线等方式宣传立案登记制。在宣传的过程中，要对立案登记制的立法目的、登记流程、限制条件等进行介绍，让民众认识到《规定》虽然以切实保障当事人依法、便利地行使诉权，从而提升国家司法保障和诉讼救济的实效性为主要目标，但这并不意味着鼓励社会公众在遇到纠纷时一律盲目地诉诸司法，更不意味着诉讼是化解所有社会纠纷的最佳路径。通过正确宣传还原立案登记制的本真一面。通过法治宣传，引导民众理性诉讼所谓的理性诉讼是指民众能够依据纠纷的实际情况和自身的个性需求，选择最为适宜的解纷途径，进而促进司法资源的优化配置和最大化利用。国家可以从制度规范的层面对诉讼条件加以限制以引导民众理性诉讼，如《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第一百一十九条“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”对起诉条件的明确规定；也可以通过对权利救济方式加以规定，如《民事诉讼法》第五十六条第三款“前两款规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求。”对第三人撤销之诉的明确规定。但这些都是外在的，影响力有限且难以持续。要想让当事人真正做到理性诉讼，由内而发，就需要在司法意识上下功夫。通过法治宣传，引导民众树立正确的“理性诉讼观”无疑是最明智的选择。笔者认为，在法治宣传的过程中也应当对其他纠纷解决方式进行普及，让民众认识到各解纷方式的优势和劣势，促使他们在面对各种纠纷时，能够依据纠纷的性质、涉纷主体的关系和意愿、解纷的成本收益比率等要素，选择最为适宜的解纷途径，从而一方面减轻司法的沉重压力，另一方面激活诉讼与诉外机制的良性互动和协作。

(二)完善法律援助和司法救助机制

由于当事人专业法律素养所限和尚未实行律师强制代理，或囿于经济等原因，在实践中笔者接触到的大量当事人都是自己起诉的，他们面临的一个很重要问题是不会撰写诉状等法律文书，只有建立完善的法律援助和司法救助机制，使诉讼能力不足的人能够及时便捷的寻求到法律帮助，才能保证诉讼双方诉讼能力的对等，不至于造成新的不公正。

(三)建立多元化诉前纠纷化解决制

建立、健全多元化的诉前纠纷解决机制体系，充分发挥人民调解、行政调解、行业调解、仲裁、行政裁决、行政复议等诉前纠纷解纷机制的特有优势，使得各种纠纷都能够进入最为适宜的解决渠道，从而在缓解法院受案压力的同时，实现诉前调解与诉讼调解、诉外机制与诉讼的有机衔接。比如我国农村邻里之间的相邻权纠纷，调解就比诉讼更具优势，因为农村是一个熟人社会，调解方式解纷既能促进纠纷的解决，又能保持良好的邻里关系。只有让更多的社会组织、团体参与到纠纷化解中来，才能使法院能够真正成为社会救济的最后一环，这能够有效防止滥用诉权行为的发生。

（四）加大滥用诉权的行为成本

行政诉讼领域是以缠诉表现形式为主的滥用诉权行为爆发的重灾区，一个重要原因在于行政诉讼案件受理费低，在笔者所在的地区50元/件行政诉讼成本在滥诉行为人眼中跟不收费是几乎划等号的，因此笔者建议根据地区上一年度的人均收入逐年调整当地当年的案件受理费标准。要增加滥用诉权行为的成本，同时还要建立滥用诉权侵权损害赔偿制度，对于滥用诉权造成对方当事人在财产、人身、名誉等方面损失的，对方当事人可以通过另行诉讼的方式以达到权利救济的目的。

（五）对滥诉行为进行分类化解

对不同类型的滥诉行为的规制设置不同的发起方式、处罚程度。[③]同时重点关注反复、多次滥用诉权的行为人，对于该类滥用诉权的行为人在收到诉状时，首先要进行理性引导和劝说，若劝说无效则要比对新提交的诉状和之前的多次起诉是否存在重复起诉现象，并针对诉状的诉请、事实和理由仔细研判。

四、结语

立案登记制改革为破解“立案难”等司法实践中的顽疾提供了新思路和新契机，但其预设功能的真正实现，有赖于对诉权保障与诉权理性行使、依法登记立案与滥诉行为规制等关系的科学平衡。立案登记制改革后，大量滥用诉权的案件进入法院，这是从反面证明立案登记制得到贯彻实施，民众的诉权得到极大保障。但同时，我们也要认真对待这种现象，通过有效机制的建立，使紧张、有限的司法资源用到真正需要解决的纠纷中去，最终实现司法为民、司法公正的核心目标，提高司法的公信力。

[①]邵明：《滥用民事诉权及其规制》，载《政法论坛》，2011年第6期，第175页。

[②]潘剑锋：《立案登记制与理性诉讼观的培育》，载《人民法院报》2015年4月23日期，第二版。

[③]刘晓政、王飞：《立案登记制下滥用诉权行为规制研究》，载《法制与社会》2016年第2期，第119页。