关于无证房地产司法执行问题的调研

余姚法院课题组

    在执行实践中，无证房地产尤其是工业用地执行处置工作会遇到诸多情形，给财产变现和法律适用造成相当难度，成为影响法院执行工作成效的按重大障碍。为此，余姚法院专门成立课题组，对无证房地产执行工作进行调研，以期引起各方高度重视，共同加以研究和解决。

一、司法实践中无证房地产情形梳理

按照国家和集体两种不同所有制的土地进行划分，实践中无证房地产的主要情形包括：

（一）国有土地上的无证建筑情形

1.有国有土地使用权证，地上建筑均为无证建筑

该种情形在法院处置阶段往往表现为：一是被执行人基本为企业，且无证建筑均已经投入使用，有的甚至出租给其他企业用于生产；二是有证的土地一般在银行设有抵押；三是无证建筑面积普遍较大。2014年至2015年7月期间，该院共拍卖房地产446件，其中拍卖工业房地产121起，涉及有国有土地使用权证，但其地上建筑均为无证建筑的有5起，无证建筑面积达54951.06平方米。

2.有国有土地使用权证，地上建筑既有有证建筑、又有无证建筑

该种情形在法院处置阶段往往表现为：一是被执行人基本也为企业，且有证、无证建筑均已经投入使用，有的出租给其他企业用于生产；二是有证的土地和建筑一般在银行均设有抵押；三是有证建筑和无证建筑有的分别单独成幢，有的在有证建筑旁边扩建成无证建筑，共存形式多样。2014年至2015年7月期间，该院受理此类执行案件118起。

3.土地和建筑均有证，但有证建筑经拆除改建后已与证载情况不符

较为常见的有两种情形：（1）国有土地上的部分有证建筑被当事人拆除，但未改建或扩建，即仅仅拆除部分有证建筑，导致实际建筑面积小于证载建筑面积。（2）国有土地上的部分有证建筑被当事人拆除，并进行了改建、扩建。这种情形不仅使建筑面积发生减少或增加的变化，而且使建筑结构发生更改，有的甚至扩建的建筑面积超出证载的土地面积，即部分无证建筑占用无证土地。该种情形在实践中也不少见，2014年以来该院已受理此类案件12件。

4.土地和建筑均有证，但国有土地使用权证已经注销或转让

基本情形为：在执行过程中查明土地及其地上建筑均有权证，国有土地使用权证已经注销或转让，但房产证仍在被执行人名下，系典型的“房地分离”情形。

5.有国有土地使用权证，其地上建筑均为无证建筑，但土地与建筑物属不同主体

基本情形为：甲取得了国有土地使用权，未进行任何开发利用，也未在有关部门进行土地使用权变更登记，将该土地出租给乙，乙承租后在该土地上搭建了建筑,且系无证建筑。此种情形也是典型的“房地分离”情形之一，虽然比较少见，自2014年以来该院仅受理1件，但执行处置非常困难。

（二）集体土地上的无证建筑情形

余姚辖区范围内家庭作坊类企业较多。因经济成本、生活便利、企业规模限制等因素，许多作坊类企业主往往未办理土地用途变更手续就将自己的宅基地予以改建、扩建，或是直接将厂房建在农村集体土地上，成为既无土地使用权证又无房产证的“两无”建筑。

（三）国有土地毗邻集体土地上的无证建筑情形

在城乡结合部或者因某些历史遗留问题，导致国有土地与集体土地毗邻交接之处，存在大量无证建筑情形。这种现象在实践中较为常见，如有国有土地使用权证的土地与集体土地相毗邻，企业取得了国有土地的使用权并在土地上建设厂区，出于多种原因，该企业一般征得与国有土地毗邻的集体土地所在村集体同意后就在集体土地上进行了扩建。2014年以来，该院共受理该类案件15起，涉及土地面积约8.7万平方米。

（四）无国有土地使用权证的有证房产

无国有土地使用权证土地上的有证房产通俗的讲，就是有房产证，但无土地证的建筑。这种情形不算传统上的无证建筑情形，系特殊的一种表现，即“无土地证的有证建筑”。按照取得证件的步骤，取得房产证的前提之一是取得土地证，因此这种情形在实践中较为少见，多表现为建筑范围超过用地红线。2014年以来，该院共受理该类案件2件，且均为住宅建筑。

二、无证房地产执行实践中的主要困境

由于现行法律规定无法满足诸多类无证房地产处置的实践，致使无证房地产变现产生许多难题和困境，严重影响执行的效果与效率。

（一）缺乏统一操作规则

目前我国法律关于房地产处置的规定相对单一。由于房地的不可分性，我国《物权法》第一百四十六条、第一百四十七条中规定了建设用地使用权与地上建筑物、构建物及附属设施一并处分的原则，即“房随地走，地随房走”原则。依据该原则，对于有国有土地使用权证的建筑，应当与国有土地使用权一起处置。但如上文所述，实践中无证建筑情形复杂多样，仅以此原则为执行处置依据，很多无证建筑情形则无法处理。如仅依据“房随地走”原则，那么处置同时建在国有土地与毗邻集体土地上的无证建筑难免会破坏地上建筑的整体性，在实践中可操作性不强。因此，单一的司法原则已经不能满足实践中日益复杂的无证建筑情形，应出台更加详细统一的操作细则。

（二）司法实践做法多样

现行法律对无证建筑处理问题没有明确规定，上级法院也没有统一的指导意见，导致执行实践缺少统一的处置标准。如上所述，无证建筑情形复杂多样，“无房产证”是最为常见的无证情形，但无证建筑情形还包括没有取得建设规划许可证，没有施工许可证，没有工程质量合格证明或者根本是违章建筑等。因此，在法院处置无证建筑的实践中，或者法院对无证建筑一律不予处理；或者法院根据“房随地走”的原则，对有国有土地使用权证的无证建筑连同土地一并处理，而对没有国有土地使用权证土地上的建筑一律不予处理。

（三）执行后果存在隐患

无论对无证建筑处置与否以及怎么处置，都存在诸多隐患。因当前集体土地使用权无法办理过户手续，故集体土地上的无证建筑法院一般不予处理。但实际上有些被执行人的集体土地上建筑确系其重要财产，如果不与处置将引起申请执行人强烈不满甚至信访上访风险。对于处置国有土地毗邻集体土地上的无证建筑，国有土地上建筑的买受人往往会进行改造，由此与相邻的集体土地上的建筑所有人或使用权人产生矛盾，且该矛盾往往转嫁至法院。同时，对于无证建筑涉及的确权过户问题，因无证建筑的具体“无证”情形有很多，有些甚至构成违章建筑，买受人可能面临有关部门对该建筑的处理，虽然在拍卖公告中公开释明具体建筑的瑕疵和可能面临的风险，买受人明知该瑕疵仍购买，但一旦出现公告中说明的风险时，其仍将责任归咎于执行法院。

三、处置无证房地产的建议

司法实践中无证房地产情形十分复杂，不同情形需要采取不同的处理方式，应当兼顾历史、现实、法律、社会等各方面因素综合考虑。

（一）基于现实需要的治标之举

1.有国有土地使用权证上的无证建筑之处置

该种情形下主要包括地上建筑均为无证建筑、有证无证建筑并存、实际建筑与证载内容不符等多种情形。我们认为，处置该类无证建筑总体上应当把握以下原则：第一，国有土地使用权合法就可以依法处置；第二，地上建筑无论合法与否，应当与国有土地使用权一并处置；第三，无证建筑或者违章建筑不能通过法院的拍卖程序自然转化为合法建筑。在具体处理过程中，可将该土地及地上无证建筑一起评估拍卖，并在拍卖须知和公告中说明无证建筑情形及相关后果，买受人买受后需无条件接受有关部门对无证建筑的处理，且费用自付，拍卖人（即法院）对能否办妥权证不做任何保证和承诺。

需要说明的是，如果原本有证的建筑被权利人拆除或改建，则应先对建筑及其占用土地进行重新测绘，并与房管、国土等相关部门就测绘结果、证载情况以及处置后续问题等进行沟通，然后按实际测量的有证及无证土地、建筑面积进行评估拍卖。同时，在办理过户过程中，原房屋所有权证应予以强制注销，房管部门按照保留的有证建筑办理过户，改建、扩建的建筑物系违章建筑的，则不能办理过户。

2.国有土地毗邻集体土地上的无证建筑处置

由于国有土地和集体土地系两种不同所有权性质，尤其是很多情形下有证、无证建筑系统一的整体，无法进行物理分割，使得该种情形在司法实践中较为棘手。对此，建议首先按照国有土地使用权证确定的范围，对该范围内的建筑（包括无证建筑）连同土地一起评估、拍卖；其次对集体土地上的建筑亦进行评估，但不作拍卖处理，买受人自行与村集体协商处理。这种处置方法对于买受人来说存在较大风险，如协商不成易产生矛盾和纠纷。

3.无国有土地使用权证土地上的有证房产处置

该种情形多是由于建造房屋时超出有证土地确定的范围，导致部分建筑建造在无证土地上，但因无证和有证土地上的建筑系同一整体而办理了房产证。这种情形虽然不多见，但是处置起来也比较麻烦。关键需要明确“对在土地证外的有证房产能否认定为合法房产，能否办理过户手续”？目前情况下，建议对国有土地证内的有证房产进行重新测绘，并就测绘结果与房管部门沟通，由房管部门确认具体哪部分房产可以办理过户登记，然后再就可以过户部分进行评估、拍卖，其他建筑部分风险由买受人承担。

4.暂时无法处置的情形

对有些无证房地产的情形，根据目前法律规定和现实情况，暂时无法处理。主要包括集体土地上的无证房产和国有土地上房地权属主体不同的情况。集体土地上的无证建筑处置一直是争议较大的难题，由于集体土地使用权目前无法办理过户手续，地上建筑能否办理权证也存在不同情形，有的许多还可能系违章建筑等种种问题，故对该类财产法院暂不作处理。而对于建筑有证但房地权利主体不一致的情形，法院在执行过程中同样难以处置。这是由于一般土地使用权出租，不仅包括土地使用权，还包括出租地上建筑物及其他附着物。同时，当出租地上建筑物、其他附着物时，其范围内的土地使用权也随之出租。即土地出租一般是同房屋租赁结合在一起的，且土地使用权及地上建筑物、其他附着物所有权不发生转移，单纯的“场地出租”行为在整个土地使用权出租市场中比较少。而像前引案例中，租赁他人土地并在上面建造的无证建筑，相当于“空中楼阁”，因此无法进行处置。

（二）遵守法治原则的治本之道

解决当前无证房地产的根本之道，需按照法治要求，行政与司法相互配合，让合法建筑均能依法登记，让违章建筑能够及时得到处理。

1.能够登记的无证建筑依法登记

有些无证房地产的形成，尤其是许多农村集体土地上的房地产，由于以往审批制度不健全而形成，虽然有些建筑并未取得规划许可证，但其本身并不违反当地整体规划布局。还有些无证建筑，是由于当地居民长期习惯性或者历史遗留问题而形成。上述情况下，当事人主观违法性并不十分明显，也具有一定的客观性。还有一些建筑是合法建造，但是当事人未申请不动产登记等。这些无证建筑如果进入执行程序，可以商请土地、房屋、不动产登记机构主动联系相关当事人督促其补办相关审批或者登记手续，补办完成后予以执行过户；如其故意不予申请办理或者拖延申请办理，由相关行政主管部门依职权进行认定，需要给予行政处罚或者拆除的及时给予处罚和拆除，可以直接办理登记的直接进入拍卖、变卖阶段，由新的买受人凭借法院有关手续买入后直接向不动产登记机构申请登记，需要由原权利人承担的税费依法从拍卖、变卖款中优先支付。

2.不能登记的无证建筑果断处置

与上述因素截然相反的是，现实中许多无证建筑是由于当事人法律意识淡薄，故意违反法律规定，未办理审批手续、违反规划进行的违章建筑，包括未批先建、少批多建等。有些人甚至故意为之、恶意逃避执行，比如对于合法建筑申请登记时也只申请其中部分，给将来的执行处置制造障碍等。当然，客观地说现实中大量违章建筑的存在，除当事人因素之外，与有关行政主管部门平时监管不力甚至失职渎职也不无关系。因此，国土、房屋等有关行政主管部门对违章建筑理应敢于担当、果断处置。尤其是全省上下正在大力开展“三改一拆”行动，有关职能部门要借助这股东风，大胆拆除违章建筑，逐步消除旧存违章建筑，防止新的违章建筑产生，从而减少执行阻力。同时，法院在执行过程中，遇有无证建筑并经有关行政主管部门确认确属违章建筑的，在尽可能维护当事人利益的同时，也要敢于主动移送行政机关进行行政处罚或依法拆除。当然，行政机关在拆除违章建筑过程中需要法院配合或者依法申请法院强制执行时，法院也必须敢于担当、勇于负责。

3.推动集体建设用地使用权平等入市

我国当前实行的城乡二元土地制度，国有土地垄断了建设用地供应市场，集体建设用地想要进入市场必须首先被征收为国有土地。集体建设用地使用权不能与国有土地使用权同等入市，导致涉集体土地的房地产在处置过程中严重受限。因此，从根本上讲，推动集体建设用地使用权平等入市是破解涉集体土地不动产执行困境的重要举措。事实上，集体建设用地和国有土地一样平等地进入市场，在政策上已经没有障碍。2007年生效的物权法，将原“国有土地使用权”的名称变更为“建设用地使用权”，而没有使用“国有建设用地使用权”就是为“集体建设用地使用权”入市留下了可能和空间。十八届三中全会决定更是指出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，可以说为集体建设用地使用权入市指明了方向，需要做的就是如何落实而已。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出了取消农业户口与非农业户口性质区分，建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，其中已经蕴含了逐步改变城乡二元结构的思想。因此，取消农村集体建设用地使用权和国有建设用地使用权的二元体制，允许集体建设用地使用权平等入市也是题中之义。当前，亟需国家在一些具体程序和细节的设计上尽快予以落实和推动。