卢斌、郑博文

论文提要：

在现阶段法院“案多人少”的大背景下，选择性执行是一个较为常见的现象。这种现象从本质上说，违背了司法公平的原则，长期以来为人民群众所诟病。本文认为，选择性执行可以被界定为一种由于执行法官恣意行使自由裁量权或者违法执行而损害法的正义、秩序价值的行为。有执行周期长短不一，执行力度强弱有别，财产分配多少不均等外在表现。本文着重分析了选择性执行的几种成因：如执行人员办案能力的客观差距，当事人与执行人员的人情关系亲疏有别，当事人及利害相关人等信访给执行人员造成的无形压力以及执行人员违法乱纪造成的选择性执行。本文最后提出了解决选择性执行的几点建议：一是纳入更加合理的执行工作考核机制，将实际执行率和执行标的到位率一并考核，从而最大可能地平衡执行的选择性；二是多渠道化解信访压力，发挥执行联络员的作用，尽量将信访化解在村、镇基层，而对于无理的信访则坚决实施信访终结制度；三是预防廉政风险，将院内纪检组的内部监督与检察院的检察监督结合起来，并继续深入推行“阳光执行”，充分发挥当事人的监督作用。 

一、选择性执行的概念

在民事强制执行中，选择性执行是一种比较普遍的现象，特别是在现阶段法院“案多人少”的背景下，选择性执行常常为群众所诟病。为满足群众的司法需求，强化法院的公正形象，周强院长在人大报告中做出了“用两到三年时间基本解决执行难问题”的承诺，最高院随后制定的《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》中，也提到了基本消除选择性执行的相关内容。

然而，选择性执行作为法律实践过程中的一种现象，并没有准确的法律定义，也不是严格意义上的法律概念，其主要以多种不同的表现形式存在于司法实践中。因此，在对选择性执行的现象进行剖析和给出具体对策前，有必要厘清选择性执行的概念和性质。为此，我们在这里需要借助行政法上的“选择性执法”进行比较研究。

“选择性执法”是一个中性词，有学者将选择性执法定义为“行政主体在时间、空间、对象、程序甚至法律依据上以区别对待的方式决定法实现的行为。”(1)通过比较，我们不难发现“选择性执行”与 “选择性执法”之间的联系。首先，选择性执行（法）是国家意志的体现，并由国家强制力保障实施，国家意志体现在这两种权力的最终来源都指向法律或行政法规；其次，绝大多数的选择性执行（法）存在于裁量领域，即执行法官或者执法人员拥有对是否做出某个决定以及做出何种决定的自由裁量权；最后，在拘束领域也都会存在一些选择性执行（法）的现象，但行为主体作为或不作为的行为方式会明显违反法律原则或者具体的法律规则，这就是我们通常所说的乱执行、违法执行。

当然，“选择性执行”与“选择性执法”也存在明显的区别。“选择性执法”有时会表现出一定的合理性。这一方面是为了兼顾公平和效率，特别是当执法成本远高于违法行为本身带来的损害时，行政不作为就会被经济学家看作是一个有效率的选择，即使这种选择必然会对法律的平等原则、秩序价值构成挑战；另一方面，出于对实质正义的考量，选择性执法会在个案中减轻严格执行滞后法律对实质正义的损害。而在“选择性执行”中则不存在类似的合理性，因为在每个案件的审理阶段，法官已经对个案进行过价值衡量并做出相应的裁判，该裁判对当事人和法院都会产生既判力，我们应当恪守程序正义，而不能在执行程序中肆意对裁判结果做出相悖的判断。

综上，“选择性执行”可以被界定为一种由于执行法官恣意行使自由裁量权或者违法执行而损害法的正义、秩序价值的行为。损害法的正义价值体现在“同案不同执”。损害法的秩序价值体现在选择性执行的不可预测性。除去违法执行的因素，对于选择性执行的治理可以从细化规则、明确责任着手，因为自由裁量权会受到法律原则和法律规则的限制。美国法学家德沃金曾对此有过形象的比喻，“自由裁量权，恰如面包圈中间的那个洞，如果没有周围一圈的限制，它只是一片空白，本身就不会存在。所以，它是一个相对的概念。”(2) 在下文中我们可以看到，很多选择性执行是由于规则的缺失才产生的。

二、选择性执行的几种情形

（一）执行周期长短不一

“迟到的正义是非正义”，这句法律谚语告诉我们正义是有时效性的，或者说法的正义价值会随着时间推移而不断削弱。执行周期作为执行工作的一项重要指标，直接反映了执行工作的响应速度、行动态度和责任心。虽然法律对执行期限已经有明确的规定，同时其也赋予当事人一定的救济途径，但在这六个月的时间里，执行法官仍有很大的自由裁量权。

如所周知，执行工作大致可以分成三个阶段，即财产查控、财产处置和财产分配。在执行分段管理的模式中，虽然各个执行环节都会有相应的实施者，但只要规则没有细化到对各个执行环节都提出时限要求，那么无论对于具体的实施者还是案件的承办人而言，对执行周期的自由裁量将会不可避免，进而导致选择性执行的产生。实践中最常见的现象就是，同类型的案件执行周期差距很大，比如同时立案的两个申请实现担保物权案件，一个已经对财产分配完毕，而另一个可能尚未启动评估程序。

（二）执行力度强弱有别

“执行是公平正义最后一道防线的最后环节。”周强院长的这句话一针见血地指出了执行工作的重要性。特别是在现阶段国内经济下行压力增大，实际执行率始终维持在历史低位的大环境下，执行力度的强弱会对执行结果产生决定性的影响。

比如在程序终结的案件中，对被执行人纳入失信被执行人名单，并采取限制消费措施已经是一个常规动作，但在附加动作的选择上，比如对被执行人是否采取限制出境，网上临控，司法拘留等强制措施，执行法官仍然有一定的自由裁量权。在实践中，很多被执行人往往是迫于拘留等强制措施的震慑而不得不履行义务。

而在财产查控环节，执行力度强弱亦会对执行效果产生影响。除了对被执行人名下的存款、不动产、车辆、股权进行查控，这个环节还可以采取很多附加动作，比如扣留提取被执行人的经营性收入，包括租金收入，股权分红等；比如查封被执行人名下的动产，包括存货、设备等。在个案中是否采取附加动作以及采取何种附加动作，这就是选择性执行在财产查控环节的具体表现。

（三）执行分配多少不匀

执行分配环节也存在大量的选择性执行现象，而这主要是由于法律细则的缺失所导致的。对于执行分配制度及分配顺序，我国现行法律及司法解释只有一个笼统的规定，这会导致不同法院，不同执行法官，乃至不同执行案件的执行分配标准不统一，进而大大降低司法的公信力，群众对执行工作的满意程度。比如当抵押财产不足以清偿抵押债权时，是否应当从抵押财产中提取同一被执行人其他普通债权案件的执行费，如果普通债权案件的执行费加起来超过了抵押财产的变现价值，是否仍应当提取呢？这些问题都是执行法官在个案中必须要面对的，为了解决这些问题，执行法官必然要行使自己的自由裁量权，而在这个过程中，选择性执行的问题也会随之产生。

三、选择性执行的原因分析

（一）办案能力的客观差距

人与人之间总是存在素质的差异的，这点反映到执行人员的办案能力上也同样适用。有的执行人员熟悉法律业务知识，办事雷厉风行，综合协调能力突出；有的执行人员对法律一知半解，办事拖沓畏惧，综合协调能力薄弱。两者的办案能力孰强孰弱，一目了然。

在具体的办案表现上，办案能力强的执行人员，一年办理的案件多达数百件，照样谈笑风生、心态平和。而且办理案件的周期短，案件实际执行率和执行款到位率都比较高。而办案能力弱的执行人员，一年办理案件的数量只有几十上百件，却已经是手足无措、精神高度紧张。而办理案件的周期很长，案件的实际执行率和执行到位率都比较低。

这只是办案能力的一个方面。办理执行案件对协同合作的要求相对较高，因而团队精神和协作能力也是执行办案能力的重要指标。有的执行人员虽然个体能力较弱，但团队精神强、协作能力突出，因而能够弥补自身缺点，也可以成为一个办案能力强的人；有的执行人员虽然个体能力很强，但团队精神弱、协作能力淡薄，也不一定会成为一个办案能力强的人。

从个体能力和协作能力两点，就可以把执行人员大致分为四类：A类，个体能力强、协作能力强；B类，个体能力强、协作能力弱；C类，个体能力弱、协作能力强；D类，个体能力弱、协作能力弱。无论是执行工作的管理者还是从申请执行人的角度，第一选择当然是A类的执行人员，第二选择是B类和C类的执行人员，最后的选择是D类的执行人员。但任何一个单位、任何一个部门，都有可能同时存在A、B、C、D四类人员。既不可能让A类人员办理所有的案件，也不可能不让D类人员办理案件。这就出现了选择性执行的第一个表现，即办案人员的可选择性。

针对执行人员办案能力的差异，在工作实践中有两种应对的策略。一种是案件繁简分流，将案情比较复杂，处理难度较大的案件交给能力强的执行人员办理；将案件比较简单，处理难度不大的案件交给能力相对较弱的执行人员办理。另外一种策略则是不考虑执行人员办案能力的强弱，采取随机分案的方式。两种策略互有利弊，第一种根据人员能力差异对办理的案件进行再选择，力求使案件有一个较好的办理质效，第二种不对案件分配进行再选择，一定程度上可以避免分案阶段的廉政风险。

（二）人情关系的亲疏有别

每个人都是社会人，执行人员也不例外，他们有自己的事业，也有自己的家庭，自己的“朋友圈”。 我国又是一个“人情”传统较为深厚的国家，“人情网”根深蒂固，错综复杂。不可否认，它会对执行工作造成一定的影响。

人情关系的亲疏首先影响的是办案速度。在某种意义上，执行工作是一场与老赖之间的战斗，速度是决定战斗胜利的重要因素之一。尤其是现阶段，很多法院都把诉讼保全工作交给执行局办理，这就更突出了办案速度的重要性。如果案件的申请人是熟人，执行人员一般都会抓紧时间办理，甚至还会主动跟申请人联系，告知其如何加快办案流程。而如果案件的申请人只是一般的陌生人，执行人员对他的案件多不予重视，会按照自己的工作安排办理，甚至能拖则拖，久拖不办。

人情关系的亲疏还会影响执行人员的办案力度。对于申请人是熟人的案件，执行人员一般会穷尽执行措施，想方设法地查询被执行人的财产，对于反馈的可执行财产线索，也会立刻去核实查控；对于申请人是陌生人的案件，则不会那么尽心尽力，多数在粗粗查询被执行人的财产后就结案了之，对于反馈的财产线索，也很少去核实，即使去核实，一般也会排在熟人的案件之后。

人情关系的亲疏更会影响执行人员的办案效果。办案的速度和力度直接决定了办案的效果。申请人是熟人的案件，以执行完毕方式结案的比例要远远大于申请人是陌生人的案件。即使同样是以终结本次执行程序方式结案的案件，申请人是熟人的案件，其执行标的受偿率也要高于申请人是陌生人的案件。

（三）信访施加的无形压力

当事人认为执行工作损害了他的权益，就会通过写信或者上访的形式表达自己的不满，这就会给执行人员带来压力。

信访压力有时是比较单纯的，这种信访多数出于对法律一知半解，对执行工作也不理解，信访要求不尽合理。这种信访多数交给执行人员自己处理，执行人员则会根据信访内容和要求对被执行人财产进行调查控制后答复处理情况。这种信访对执行人员选择性办案有一定的影响，但影响力是极其微小的。

但很多情况下，信访压力是不单纯的，往往附带有其他的压力，比如信访压力带来的权威压力。权威压力来自于领导对信访的批示，有的领导批示是没有权威压力的，如“转法院处理”，有的领导批示则会产生很大的权威压力，如“请务必加大执行力度”，前者属于单纯的信访压力，后者就属于信访带来的权威压力。在这种权威压力面前，执行人员必须按照领导的批示，加大对涉信访案件的执行力度，那么相对而言，其他案件的办理强度就被“选择性”地弱化了。

如果信访人员有其他过激行为，引起了舆论的关注，则信访还会产生舆论上的压力。舆论压力先来自于媒体，继而又会来自被媒体鼓动起来的群众，执行工作成为了饭后的消遣和谈资，执行人员在某种程度上成为了“负面的名人”。这样的舆论压力，强度甚至要超过权威压力。面对这种压力，执行人员不仅要加大执行力度，而且还要关注执行工作是否会引发媒体进一步的关注，这个案件牵涉的物力和精力显然是要远远超过其他案件的。

（四）涉嫌违法乱纪的因素

遵纪守法是执行工作的最后底线，但不可否认的是，总有极少数害群之马去触碰乃至越过这一底线，大大降低了社会公众对执行人员的好评度。执行工作中的违法乱纪行为，选择性办案是其中比较典型的表现。

执行人员违法乱纪最容易造成的后果是执行不作为。执行人员在接受请托或者收受贿赂后，对特定的被执行人，不实施应当采取的执行强制措施，对申请执行人提供的财产线索也不去调查核实，致使案件没有办法得到执行。这里的请托人或者行贿人可以是被执行人本人，也可以是其他人，主要特征就是执行工作“应做而不做”。

违法乱纪到了一定严重程度，就有可能出现执行滥作为。执行人员在办理特定的执行案件时，明知被执行人的财产价值远远高于执行标的仍然进行查封、冻结、扣划；在执行分配过程中，给特定的申请执行人多分执行款等，其主要特征是“做的比应做的要多”。

违法乱纪达到最严重的程度，就会出现执行乱作为。如明知是案外人的财产却当做被执行人的财产进行评估拍卖；对没有生效又不符合先予执行条件的案件进行强制执行；故意压低或者抬高被执行人财产的价值；自卖自买被执行人的财产等。执行乱作为的主要特征是“做了不应该做的”。

应当指出的，选择性的不作为、滥作为、乱作为，也有可能是其他原因造成的，如司法水平不高、工作失误等，应当与违法乱纪引起的选择性办案有所区分。

四、应对选择性执行的几点建议

（一）引入更加合理的执行工作考核机制

1.执行工作的发展趋势。正如有人认为的，选择性执法是由于国家试图获得灵活性引起，灵活性的重要性决定于环境变化的频繁与否，是否可预期。(3)执行工作长期以来“案多人少”，被执行人难寻，被执行人财产难查，是“执行难”的一个重要因素。在那种情况下，适度地优先办理一些被执行人可寻，被执行人财产可控的案件，也不无厚非。但近年来，通过网络大数据的应用，执行查控网络的更新，执行工作的效率较之以往有了显著的提升。在今年的“两会”上，最高院周强院长更是提出了用两到三年时间基本解决“执行难”问题。这些，都不得不驱使各级法院的执行人员在办案方法有所改变。而根据马克思主义“经济基础决定上层建筑”的理论，工作考核指标的设定也应当随之改变。

2.选择合理的考核指标。尽管有所争议，但在人的自觉性还有待提高的时期，设置工作考核指标还是必要的，关键在于设置怎么样的考核指标。在以往的一段时间里，有时考核实际执行率，有时考核执行标的到位率。结果都由于执行人员片面追求考核指标而忽视其他指标，造成了一定的混乱。其实，将实际执行率和执行标的到位率一起考核，到不啻为一个合理的考核指标。两者都考核执行效果，前者考核“执行完毕”案件的结案情况，后者考核总的执行标的到位情况，这样就能把一些虽然没能执行完毕，但也付出了努力的“终结本次执行程序”案件也考虑了进去，再加上按照基本解决“执行难”实施方案中，将确无财产可供执行案件的数据相应扣除，相信会是一个令考核各方都满意的指标数据。

（二）多渠道化解信访压力

1.把矛盾化解在基层。“小事不出村，大事不出镇”，这是对“枫桥经验”(4)的形象总结。执行联络员制度就是对“枫桥经验”的很好借鉴。选择一些村、镇干部及基层当地有较高声望的作为执行联络员，请他们代为向被执行人送达文书，到场见证一些疑难案件的强制执行，甚至通过他们协调一些难以单纯依靠强制手段解决的案件，不仅有利于执行工作的开展，也有利于执行联络员自身威望的提升，从而能使这项工作进入良性的循环。建议以后继续强化执行联络员制度，并与人民陪审员参与强制执行等活动相结合，努力将信访苗头化解在基层。

2.保证信访终结制度的有效实施。“选择性执法”是对法治精神的破坏，(5)这一观点得到了很多人的认同。而信访又很容易造成执行工作的选择性办案，因此必须将一些不合理的信访终结在一定阶段，防止滥访、纠访对执行工作的正常开展造成阻碍。党中央、国务院已经在2013年印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中指出，对已审核认定办结的信访事项不再受理，但这一要求在执行信访中落实却并不容易，一些案件因为信访而迟迟不能结案。为此，建议结合基本解决“执行难”的实施方案，凡是经过充分的财产查询，确无财产可供执行的案件，如果涉及信访问题，不仅案件应当以“终结本次执行程序”方式结案，信访事项也应终结不再受理。

（三）“疏堵结合”预防廉政风险

1.内部纪检力量和外部检察监督的双重廉政防控。监察机构是长期设置在法院的内部纪检部门，近年来，各级纪检委又将纪检组派驻到法院，领导法院的纪律检查工作。这些机构部门因为了解法院工作的运行模式，能够精确瞄准执行权的廉政风险点，从而在内部起到了有效的廉政防控作用。但是在执行案件标的越来越大，可供执行财产的种类越来越多、价值越来越高的情况下，仅仅依靠内部的纪检部门是不足以防控执行工作的廉政风险的。为此，2013年修正后的《民事诉讼法》实施以后，检察院对执行工作的检察监督，就成为了一件名正言顺的事情。检察院对法律有着同样精深的理解，又克服了内部机构、内部人员之间所难以克服的“人情因素”，因而检察监督相对于内部纪检监督来说，有着“又狠又准”的特点。建议今后要在加强内部纪律监督的基础上，进一步加强检察监督工作，尤其是对法院来说，不能被动地等着检察院来监督，适当的时候也可以邀请检察院监督执行工作。

2.深入推进“阳光”执行。“阳光是最好的防腐剂”，人民群众是最为智慧广大的监督力量。要把执行案件的全部信息向当事人公开，一个重要前提就是执行案件的分段运行。即将案件的执行过程分解为立案、查找财产、强制执行、财产处置及分配、执行款发放等几个阶段，可以根据法院自身条件，安排不同的人实施不同阶段的工作，也可以由同一个承办人实施不同阶段的工作，但总的原则是要将执行过程按照每个阶段的划分，将进展情况告知当事人，接受当事人的监督。

(1) 胡智强：《论选择性执法的法律规制——兼及“钓鱼式执法”的法律约束》，载《学海》，2011年第2期。

(2) [美]D.德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，上海三联书店2008年版，第53页。

(3) 戴治勇：《选择性执法》，载《法学研究》2008年第4期，第33-34页。

(4) 枫桥经验：《枫桥经验》，20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，为此，1963年毛泽东同志就亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做。”载百度百科，2016年5月30日访问。

(5) 庄庆鸿，《“选择性执法”是对法治精神的破坏》，载《山东人大工作》2013年第5期，第60页。