从形式到实质：行政审判中的司法建议及反馈实证研究

——以行政机关和法院的思维方式为视角

                                                                                                           韩枫

    “心若改变，你的态度跟着改变；态度改变，你的行为跟着改变。”——亚伯拉罕·马斯洛

司法建议作为司法机关和行政机关交流的主要媒介方式，对于法院能够起到加强法制宣传效果、增强司法能动性、促进法治政府建设等作用；对于行政机关则可以防止过多涉诉、改进执法促进依法行政。本文将以行政机关和法院思维方式与立场为独特视角，并辅以样本分析，探析当前司法建议制度停滞不前的原因和让司法建议起到应有的实效的措施。

一、缩影——基于个案中司法建议及反馈效果的思考

案例1：

Y人民法院

司法 建 议 书

Y市某镇人民政府：

本院在审理（2014）第47、48、49号唐某某诉你镇政府不履行查处违法建设行为三案中，查明你已向案件第三人发送了《责令停止违法建设行为通知书》，其中明确责令第三人停建，并于七日内自行拆除违法建筑，但至本案审结时并未实际拆除，没有完全履行法定职责。

鉴于上述情况，本院特建议贵镇政府按照相关法律法规的规定做出进一步处理决定，切实履行好查处违法建设行为的法定职责。

以上建议请研究处理，并将处理结果于收到之日起30日内函告我院。　　

回复函

Y市人民法院：

你院发来的〔2014〕第2号司法建议书收悉。经研究现答复如下：

    对你院司法建议书中提出的建议，我们将给予高度重视，会依法作出相应的处理并在今后的工作加以改进。

案例2：

Y市人民法院
司 法 建 议 书

上海市公安局某某分局：

本院在审理（2015）第17号原告沈某某诉你局强制隔离戒毒一案中，查明你局在对原告作出强制隔离戒毒决定中，认定沈某某吸毒成瘾严重，适用《中华人民共和国禁毒法》第三十八条第一款第（四）项的规定而没有适用第三十八条第二款存在不当，虽然根据查明的事实，对原告沈某某依据上述第三十八条第一款第（四）项之规定作出强制隔离戒毒决定并无不当，但在决定书中的表述存在欠缺。

另，在告知行政相对人提起行政诉讼受诉法院时，建议贵局严格按照《行政诉讼法》第十九条的规定进行告知。

鉴于上述情况，本院特建议贵局在办理此类案件中对上述情况的出现引起重视，以降低行政违法的风险。

以上建议请研究处理，并将处理结果于收到之日起30日内函告我院。

关于《司法建议书》（【2015】4号）的复函

Y市人民法院：

贵院所发《司法建议书》（【2015】4号）已收悉，对贵院通报的我局在制作强制隔离戒毒决定书时，存在表述上的欠缺及受诉法院告知不完整的问题，我局非常重视并进行了整改，现将相关情况回复如下：

一、我局法制办在本案办案单位某某卫派出所召开专项培训会，将《司法建议书》所指出的问题进行通报，相关责任人员对不规范的执法行为进行了检讨。会议对执法中存在的问题进行了深入剖析，并有针对性的开展了执法培训，要求办案民警从中总结经验教训，切实杜绝此类情况再次发生。

二、围绕《司法建议书》中提出的相关问题，某某卫派出所组织各执法办案警组开展了法律文书规范制作专项整治活动，通过学习讨论、自查整改、检查总结，切实做到严谨制作法律文书，充分履行告知义务。

上述两个司法建议复函直观地反映行政机关在对待司法建议时的不同态度，案例1中镇政府对于司法建议只是简单的回应，并没有明确表明该如何做、如何切实避免该违法行为的再次发生，有敷衍塞责之嫌。案例2中公安机关面对法院的司法建议时，能够直面对自身的违法行政行为并采取有效措施加以改进。两者相较，案例2中公安机关的做法更为妥当，值得称赞。

通过对两份典型司法建议书及复函的对比，可以基本反映当前行政机关对待司法建议回函时的众生相:有的草草几句话，敷衍了事；有的则明确采取措施，加以改进。那么如何让司法建议中的意见得到重视并能够切实执行，笔者将在下文重点分析。

二、窥测——实践样本的采集及测验效果

（一）基本样本采集

司法建议制度目前仍受关注，不仅仅是因为法院系统仍将其数量、内容列为考核指标，更重要的是司法建议复函能够直观反映行政机关对待自身违法行为的态度，使法官有效了解行政机关的行为心理等。笔者将以Y基层法院行政审判庭自2014年及2015年间共作出的21份行政司法建议及其复函为样本，涉及主体广泛，反馈时间及反馈内容多样（见表1），下文将着重讨论司法建议复函的质量及影响。

表1：Y法院行政审判庭司法建议情况统计表

目前立法及行政机关内部的规章制度规定，必须在30天内答复，但是从表1可以看出，不予回复、不及时回复的情况仍有发生，而且这些大都是本地机关。另外，复函的内容也是五花八门，有些简短回复涉嫌敷衍，有些则比较规范，一并提出具体的改进措施和目标。同时，尽管有些复函的内容是满足要求了，但其提出的具体改进方案到底是否切实得到执行，这些其实都难以反映。

（二）具体内容考察

司法建议制度的价值在于其是司法权和行政权相互制约、相互监督的重要方式。以个案为切入点，进而针对违法行政行为作出司法建议，并发送给相关行政机关从行政行为源头上予以改进，这是司法建议制度的出发点。故法院经常会在裁判之后做出相应的司法建议书，来引导行政机关合理、合法地做出行政行为。

1.司法建议的提出

（1）司法建议的内容

最高人民法院出台的《关于加强司法建议工作的意见》（2）明确提出法院在审判执行工作中发现的10类问题可以提出司法建议。人民法院在该10项情况下，可以提出司法建议来建议有关单位采取相关措施。那么我们回到实践中，那些司法建议的都涉及到什么方面内容呢？根据Y法院21份样本（见表2、图1）可以看出：有土地、拆迁案件、工商登记、公安登记未尽审慎审查义务而违反法定程序的案件；有劳动社会保障本门作出不予认定工伤主要证据不足的案件；有国土部门在作出土地审批、确认行为时主要证件不足的案件；有一些基层执法机关不履行政府信息公开法定职责的案件；有公安、工商机关作出的行政处罚不考虑具体案情，导致行政处罚显失公平或明显不合理的案件等。

表2：Y法院司法建议涉及范围

图1：Y法院司法建议涉及范围及数量比例图

（2）司法建议的类型

司法建议书包括以下类型：①针对个案中反映的具体问题制作的个案司法建议书；②针对某一类案件中反映的普遍性问题制作的类案司法建议书；③针对一定时期经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题制作的综合司法建议书。

司法实践中，根据实际需要，综合司法建议书可以附相关调研报告、审判工作报告（白皮书）等材料。另外司法建议的外在形式也在不断创新，其中法院智囊团的威力不容小觑。例如编发指导手册、整理出版案例集等。甚至还有组织相关部门的工作协调会、法治微电影宣传（3）、微信公众号宣传等都是落实司法建议的有效载体，这些司法建议的效果同样显著。

2.行政机关的反馈分析

可以讲，行政机关的反馈才是司法建议制度的核心所在。但是近年来行政机关反馈积极性不高、反馈内容日益减少、反馈效果日益低下同样也是不争的事实。

（1）反馈数量

根据该两年间21份样本来看，Y法院作出的司法建议书基本得到了回应，但正如表一说明的，其中很大一部分是存在“水份”的。法院为了应对内部考核的要求会让建议对象及时作出反馈，如果迟迟得不到回复，便自我拟制反馈内容。

（2）反馈方式

样本显示，行政机关对司法建议书的反馈方式基本以回复函的方式作出。并通过信函、传真等媒介送达至法院行政审判庭或法院信访部门。

（3）反馈内容

 根据该21份样本的反馈内容显示，笔者发现反馈内容基本套用几种格式，没有新颖性或很难对类似现实问题的解决有较强的针对性。例如告知相关行政人员情况并指正、通报问题，对不规范行政行为的检讨、组织执法培训、总结执法经验、组织学习讨论、自查整改、检查整改等等。这些表述当然没问题，但具体真的有从书面材料中的形式说明到实际工作中的实质改变吗，这就不得而知了。

（4）反馈效果

从反馈效果来看，如果单从字面理论上来看，反馈中确实提到不少能够加强执法效果、实现依法行政目的的内容，而且该些内容能够切实做到，确实也能够起到一定的效果。例如表三显示的组织执法培训、总结执法经验，告诫相关执法人员，对其不规范行政行为的指正和督促检讨等内容。但这些反馈内容有起到应有的作用吗，相信没人能够作出肯定的答复，根据笔者对Y法院及兄弟法院C法院行政审判庭行政法官的问卷调查来看，绝大多少行政法官认为司法建议书的作用不明显、行政机关反馈的效果更是难有实效。（4）共有16名法院相关工作人员参与此项调查。（见表3、图2）

表3：调查问卷分析情况表

正如以上图表显示：其中50%的人认为法院对其本身作出的司法建议上缺少针对性和建设性，需要进一步改进；93.75%的人认为行政机关作出的反馈效果没有落实到位；75%的人认为行政机关对法院作出的司法建议没有重视；100%的人都认为行政机关对司法建议内容的开展缺少持续性。看来问题时有目共睹的，笔者也将在下文总结梳理。

三、认知——当前存在的具体问题梳理

（一）公开程度低、推广无方

司法建议缺少公开性，据笔者观察，法院的司法建议及行政机关的反馈基本上处于封闭状态，除发出法院、发送对象和抄送机关外，涉案当事人与社会公众基本不值情，甚至根本不知道有司法建议的存在，其影响力可想而知。另法官总结梳理后作出的优质司法建议发出后，除应付内部考核检查与评比外，只能长久地沉眠在档案中，完全埋没了其示范与推广价值。

（二）柔性建议、形同虚设

当前司法建议的实际效果完全取决于发送对象的自愿落实，而没有反馈的司法建议，自不必对其落实报以希望；即便有反馈并表示愿意采纳的司法建议，其内容到底有无落实，也没有后续监督机制。也许有反驳观点认为“建议”本身便不应有其强制性，只是提出意见，但是没有监督，没有强制性，便没有落实的实效性，这是必然的真理。

（三）公信力降低、舆论压力

司法建议得不到反馈效果，涉案问题仍旧存在，甚至行政机关由于交叉管辖之后，信息不对接，不到位，导致执行难问题（5）都会给法院的行政审判质量大打折扣。另外行政审判不同于民事审判，社会舆论在在有些行政相对人的造势下对行政审判关注密切。一旦存在审判立意不明确、证据不充分或是裁判结果不到位的情况下，必然影响法院和行政机关的公众形象，公信力也必然受到质疑。

（四）建议质量低质、说理欠缺

    基层法院作为绝大多数行政审判的一审法院，行政关系中暴露的问题也往往由基层法院第一手掌控。但基层法院行政审判队伍的短缺及素质存在参差不齐等现实问题，导致司法建议书写、说理程度上的把握上会存在瑕疵，说理讲法难以面面俱到，考虑周全。这就间接上影响了行政机关对待司法建议的不尊重或难以操作。

（五）对接不完备、缺少监督

目前，法院与行政机关并没有存在专门有效的对接机构，基本上都是从法院行政庭直接转送给相应行政机关，再由行政机关送达给具体行政部门的方式。转递过程繁琐导致了双方的交流、反馈处理仓促，难以及时评价、解决现实存在的问题。另外司法建议除了作出法院与送达机关以及抄送机关外基本没有一个中立的机关或机构来把握建议的质量和对于反馈内容的措施、效果的追踪评价，这就导致了建议仍旧只是个“建议”，实施效果根本无从考察。

四、剖析——行政机关与法院的思维方式探知

（一）行政机关趋利避害、压力所迫

即使处于强势地位，在行政诉讼中，行政机关作为被告承担着证明责任，导致行政机关因证据的收集、保存、出示上存在问题而败诉，或由法院调解结案。而行政机关败诉的风险不仅仅在于当前行政行为被确认违法并待纠正，有时还面临着高昂的赔偿、补偿款，以及舆论压力。除此之外，行政机关会会因其在其严格的立法背景和执法条件下作出行政行为，基本不存在需要根本修改或解决的抗辩理由，对法院提出的司法建议的专业性和针对性提出质疑，使得行政机关与司法机关会处在互不信任的立场上，可想而知，行政机关对于该司法建议的反馈必定会敷衍了事。另外可以发现，行政诉讼实行两审终审制和再审制，一审判错了二审可以改过来，二审判错了再审可以改过来；但司法建议却是一发定终身，一旦发出，不论对错，均没有回旋的余地。而承认司法建议相当于行政机关自认错误，所以行政机关在司法建议的反馈上宁愿少写也不愿多写，防止做出难以回转的决定。

与此同时，行政机关内部也会面临承担极大的败诉后果。不仅作出行政机关的行政人员面临检讨处罚、行政审批人、负责人也同样面临尴尬的局面。所以站在行政机关的立场上，故当问题被法院写进司法建议，即使其行政行为确实存在错误，其反馈内容也是极力避免承认错误，套用一些格式内容，含糊其辞。

再者，行政机关内部也存在千丝万缕的联系。上级部门和下级部门，具体行政单位和当地政府（法律规定法院司法建议作出的两个对象）对于被诉行政行为，往往可能牵一发而动全身，如果涉及根本性违法或需彻底纠正更是无疑是加大了该些机关的工作量，也使自己过去的工作倍受质疑。而上述这些方面恰恰便是心理学中我向思维的具体表现：以自我为中心，趋利避害。

（二）法院态度息诉宁人、步履维艰

法院是社会矛盾争端的汇聚地，立案登记制度实施后案件大量涌入法院，使得本就案多人少的现实矛盾更加突出，繁重的判案压力和繁琐的内部考核下很难做到面面俱到。故司法实践中法官常常组织调解，以做到息诉宁人，便成为了中国法官办结案件的最优出发点。

法官同样面临着各种考核压力。内部考核明确规定行政法官必须在考核年内做出一定数量的司法建议，并规定拿出一定数量的司法建议上报推荐给上级法院进行评比。据笔者观察，有些所谓的司法建议其内容完全可以在判决书中予以指出，有的司法建议则相当于普法教育，甚至有极个别司法建议存在“越位”现象，即对于那些本应判决行政机关败诉的案件，却“退而求其次”，仅发出司法建议，在裁判文书中避而不谈被诉行为的违法性。能动司法是在适用法律过程中的能动，不是突破法律，也不是随意盲目司法；能动司法需要高度重视司法自律和自限，必须确保在法制的轨道上进行，必须遵循司法工作的客观规律，坚持司法的基本特征，恪守人民法院的权力分工和职责范围，要作到坚持底线、进退有度。（6）这便是法院“崇尚”的我向思维导致的。

所以如果对法院的司法建议工作做个总结，法院便是理性思维和我向思维的结合体，一方面法院同样面临着与行政机构相似的舆论压力、内部考核等因素，法官在力争完成裁判任务时，力求免遭质疑，这是法官或者说是法院我向思维的体现；但另一方面司法裁判的公平正义性要求，督促法官在作出裁判和司法建议的过程中能够理性地分析考量，力求定纷止争、化解矛盾、确保公平。这便是司法理性思维的体现。

五、突破——探索解决新思路

（一）科学建议、加强素质

顾名思义，既然是司法建议，就应当有具体的建议，不能仅仅止步于提出问题；而且建议必须是具有可操作性的，原则、笼统、不具有操作性的建议等同于没有建议。（7）提出司法建议的形式可以多种多样，正如上文所提到的，但重点是要紧紧围绕行政审判工作中暴露出的行政机关行政执法问题或法院审判当中遇到的困难，提出富有建设性的意见。而如何保证建议的科学性和高水准、规范化发布，这又与法官的职业素质密切相关。所以法官必须不断提高自身的专业素养，做到精益求精，致力于写出更具有科学性和针对性的司法建议。

（二）评优推广、逐步公开

优秀裁判文书得以在法院内外广泛推广示范，而优秀司法建议却鲜宣传。司法建议最终的命运很可能是在档案中“沉睡”和被遗忘，其价值难以充分发挥，甚至不同法官会作出相互矛盾的司法建议。可见，司法建议的推广工作已是刻不容缓。笔者认为，可参照裁判文书的评优机制，在评选优秀裁判文书的同时，评选出若干数量的优秀司法建议，既有利于其推广，也有利于学习。

另外司法建议不受关注的一个重要原因就是当前其公开程度严重不足，公开程度、公开方式、公开范围都没有合理的规定，为此，司法建议的公开工作也应逐步展开：一是在法院系统内公开。参照上海高院的做法，在法院管理系统内逐步建立司法建议信息库，将每份司法建议的内容、拟稿人、反馈信息等及时准确地输入信息库，为法院工作人员查询司法建议信息提供便利，也为归纳、清理、总结司法建议工作提供便利。二是向社会大众公开。司法建议大多是为改进工作发出的，改进工作归根结底也是为了更好的服务于人民。社会公众的积极参与，是推动司法建议工作良性发展的根本动力，而参与的前提，就是要让人民群众逐步了解并支持人民法院的司法建议工作。三是向行政相对人公开。目前行政审判中的普遍做法是，裁判文书对各方当事人公开，而司法建议却只向行政机关发送或抄送，对行政相对人则一律保密。 正是这一做法给那些以司法建议代替败诉判决的“越位”行为留下了可乘之机。司法建议向行政相对人公开，既有利于增强对司法建议的监督，又有利于促进行政机关的依法行政。

（三）积极创新、加强监督

1.革新思想观念

正如上文所提到的，牵制法院和行政机关一些无意义的内部考核以及我向思维的方式确实存在着不良影响。法院方面，如一味的追求司法建议数量，但人力物力有限，那质量当然就会出现问题；行政机关方面，如一味地追求业绩干净、避免承担错误、内部保护主义泛滥，反馈效果自然也会大打折扣。所以取消内部考核是关键，反过来更要加强行政机关对司法建议反馈内容效果的考核，调动工作人员的积极性，确保涉及问题获得实际可解决的方式和内容。此外，也要加强对各机关负责人、其他工作人员的教育宣传，纠正其以自我为中心的价值观，建立真正为人民服务的价值观。

2.创新制度机制

司法建议不同于裁判文书，并不具有直接的司法强制执行力，只是力求通过摆事实、讲道理、明法律来形成说服力。而有说服力司法建议的落实不能完全依赖行政机关得自觉自律。所以机制创新时不可待。笔者认为，设立第一责任人制度不失为一个好方法。而市人大及常委会，作为地方最高权威应扛起这面旗帜，对各行政机关的司法建议的反馈、落实率提出要求，通过市政府制定专门的司法建议反馈落实评议考核办法，并在行政----司法联席会议中定期专题交流司法建议的反馈落实情况等机制创新。

3.构建监督平台

引入检察院作为一个第三方监督机构，是一个不错的选择。行政监督与法律监督是我国检察权的本质属性和核心职能，检察机关具有独立性以及天生的监督性质，恰合担当该项职责。检察机关一方面可以通过监督法院作出的司法建议质量与数量，保证指出的问题能够有针对性；另一方面则是通过监督行政机关作出的复函以及后续措施，保证司法建议中问题得到切实落实，来发现敷衍塞责情况时，就应严厉指出并在社会曝光，必要时把评价结果告知第一责任人，查明事实、严加惩处。

结语

司法建议制度仍具有其天然的制度优势。本文力求从行政机关和法院的思维方式视角发现问题、分析问题、进而提出解决措施。让这项优越制度能够精益求精，真正落到实处。“心若改变，你的态度跟着改变；态度改变，你的行为跟着改变；行为改变，你的习惯跟着改变；习惯改变，你的命运将跟着改变。”所以作为法官一员，我们不妨先种下一颗为人民服务的赤热之心，最后才能收获改变命运的果实，受人民所敬仰、爱戴、尊重。  

（1）行政机关一定程度上存在着我向思维，即从自我为中心考虑问题，这也是行政机关与行政相对人矛盾日益突出，司法建议反馈效果不尽人意的重要原因。

（2）2012年3月15日最高人民法院出台的法〔2012〕74号《关于加强司法建议工作的意见》第二点第七项。

（3）例如法治微电影《一场雾霾引发的官司》上线仪式在最高人民法院举行，该电影由人民法院新闻传媒总社影视中心和山东省即墨市人民法院联合推出。影片聚焦行政审判工作的时代背景，讲述了一身正气，敢于担当的牛镇长在街道民众举报后，立即率领工作人员查封涉事企业，不料被这家企业告上法庭的故事。这部影片在笔者看来就是一封写给行政机关的司法建议书，可以帮助广大基层干部规范自身行为，提高依法行政依法用权的能力，对帮助和促进行政机关提升依法行政水平起到了积极作用。

（6）汤海庆、易飞:《行政审判司法建议的特征与完善》,载《人民司法》2012年第7期，第72页。

（7）江必新：《扩宽行政审判职能 推进社会管理创新》，载《行政执法与行政审判》2011年第二辑。