2016年行政诉讼案件审判白皮书

目 录

  内容摘要

一、2016年行政诉讼案件基本情况及主要特点

二、行政机关败诉案件原因分析

三、其他案件中行政行为存在的问题

四、推进法治政府建设的对策与建议

受到2015年新行政诉讼法实施及行政诉讼案件交叉管辖制度的持续影响，2016年，我市行政诉讼案件继续呈现出收案量趋于平缓、案件协调撤诉保持高效、行政机关败诉率稳中有降的基本态势。为进一步加强司法与行政的良性互动，妥善化解行政争议，促进依法行政，我院对2016年度行政案件司法审查情况进行了梳理分析，形成如下报告。

    一、行政诉讼案件基本情况

（一）新收案件趋于平缓，涉及领域较为集中

2016年我院共收到行政诉讼案件97件，收案总量减少18.5%，其中慈溪地区交叉管辖案件28件，奉化地区交叉管辖案件4件，江东区交叉管辖案件6件。案件主要集中在拆迁行政协议（24件）、不履行法定职责（10件）、劳动和社会保障（7件）、公安（13件）、国土（8件）、信息公开（7件）等行政管理领域。2016年度我院共审结行政诉讼案件98件，结案数量同比下降18.3%，慈溪地区交叉管辖案件32件，奉化地区交叉管辖案件2件，江东区交叉管辖案件2件。

2016年我院审查非诉行政执行案件371件，同比增加27.9%，裁定准予执行370件，裁定行政机关执行90件，审查案件结案率100%，非诉执行收案283件，结案229件，结案率为80.9%，未结案数量较同期相比高出16个百分点。其中主要集中在计生和环保领域，计生案件104件，环保案件94件，其他为工商、药监、质检、卫监、安监等。

    （二）行政案件败诉率稳中有降，执法水平提高显著

2016年审结的行政诉讼案件中，判决行政机关败诉案件9 件（判决撤销3件、确认违法或无效3件、履行法定职责3件），败诉率为9.2%，同比下降近16个百分点。

败诉领域较为集中。其中主要集中在土地行政登记（3件）、政府信息公开（2件）、不履行法定职责（2件）、规划行政强制（2件）。

另外存在部分案件是我院在发现问题后，为了全市重点工作推进及维护行政机关形象，通过沟通协调形式建议行政机关主动改变错误行为使原告以撤诉的方式结案，此类案件虽未计入败诉，但也存在瑕疵，应当引起警示。

（三）行政机关负责人出庭率仍待提高，“信访不信法”现象加重

在2016年46件开庭审理的案件中，行政机关负责人出庭的案件为27件，出庭率为58.7%，较去年的出庭率提高了近4个百分点，值得肯定的同时也应当引起反思：部分行政机关尤其是乡镇街道及国土部门的负责人基本未能出庭，也未出具相关证明对不出庭情况加以说明，群众“告官不见官”现象仍然存在。行政机关负责人出庭应诉是建设法制政府的一个方面，理应遵照执行，以共同维护我市良好的行政司法环境。

行政诉讼案件具有特殊性，由于“官民”对抗情绪较为激烈，致使行政案件办理难度增大，特别在涉及土地征用、房屋拆迁等领域，稍有不慎就会引起当事人上访或引起群体性诉讼，此类诉讼人数涉及面广，社会影响大，群众关注程度高，增加了社会不稳定因素。如在慈溪市剑山村18名村民因拆迁行政协议提起诉讼、张某（5件）、方某（14件）、白某（7件），不断“以访压诉”，影响了社会稳定。

（四）非诉执行案件高位运行，裁执分离模式深入推进

案件主要集中在计划生育、环境保护及土地处罚等领域，尽管我院尽力予以执行，但是因此类案件涉及到人民群众的根本利益，也因部分行政处罚文书存在问题和瑕疵，且为推动实现最高人民法院“用两到三年基本解决执行难问题”的工作目标，根据浙江省高级人民法院的具体要求，非诉执行案件的执行难度增大，未结案数量较同期相比高出16个百分点。

在环境保护处罚及土地行政处罚领域，逐步深入推进适用“裁执分离”机制。2016全年裁定市环保局执行案件14件，均通过该机制进行了有效执行；5月以来就国土非诉积案问题多次与国土部门进行协商并达成一致意见，12月以来，国土部门开始集中申请，我院全年共审查国土积案76件，均裁定相关行政机关执行，尤其通过居中协调、监督等多元化化解纠纷措施，成功使引起社会广泛关注的大隐镇大型畜禽养殖场自行拆除违法建筑案件，取得了良好的社会效果。

（五）司法、行政互动稳步加强，协力化解行政争议

今年来，我院通过多次行政复议和行政审判联席会议及疑难问题研讨会等形式，与市政府及各行政机关共同研究重大疑难法律问题，形成了良性互动：在审理案件过程中，发现行政机关的行政行为存在瑕疵时及时以司法建议形式向国土局、人社局等相关部门提出司法建议，共计3条，均得到反馈；我院行政庭工作人员多次受邀为余姚多个行政机关授课；为行政机关提供行政执法咨询20余次，应邀参加市政府、行政机关组织的各类执法座谈会、法律研讨会等20余次，通过上述活动宣传依法行政的理念，促进其执法水平的提高。今年9月20日，我院与市法制办联合组织宁波市环境保护部门、奉化市环境保护部门及余姚市各行政机关代表共计80余人参与一起影响较大的行政诉讼庭审，不仅增强了府庭联系，还取得了良好的社会效果。

2016年办结的98件行政诉讼案件中，原告自愿撤诉41件，撤诉率达到41.8%，不仅达到了案结事了的目的，也使得协调撤诉率保持较好状态。对于涉诉的行政争议，相关单位均能与我院一起积极做好协调工作，努力促成协商解决，促使原告自动撤诉，实质解决行政争议。

二、司法审查发现的问题

2016年度我院继续严格依照新《行政诉讼法》进行审理，行政机关败诉案件达到9件，行政机关败诉率为9.2%。其中，土地行政登记3件、政府信息公开2件、不履行法定职责2件、规划行政强制2件。部分行政机关的行政行为存在未正确认定事实、未及时履行法定职责、未按照法定程序行政等方面的问题，应引起高度重视。行政机关败诉率稳中有降，一方面见证我市法治政府建设迈出了新的一步，另一方面也反映我市法治政府建设仍有需要改善之处。下面对我市行政机关败诉案件原因进行分析：

（一）行政执法缺乏法定职权依据

部分行政机关在行政执法中，不依据法律规定将只能由政府或特定机关实施的执法权授予不具有该项全能的机关实施，造成执法主体混乱。此类案件2件，占总败诉案件的22.2%，集中在规划行政强制方面，败诉主要是因行政机关在作出行政行为时，不具有法律规定的职权或相关部门未授予相应职权。

余姚市人民政府某街道办事处违法拆除余姚市城区开开广告部2块屋顶广告牌案件中，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，其未经余姚市人民政府责成强制拆除，不具有拆除案涉广告牌的法定职权，故其不具有行政强制执行权而非法拆除了该广告部的2块屋顶广告牌的行为，属于超越事项管辖。

（二）行政执法违反法定程序

部分行政机关在行政执法过程中仍存在重实体、轻程序的现象。此类案件3件，占总败诉案件的33.3%，集中在规划行政强制及政府信息公开等方面，败诉主要是因行政机关在作出行政行为时，不具有法律规定的职权或相关部门未授予相应职权。

规划行政强制方面，余姚市人民政府某街道办事处违法拆除余姚市城区开开广告部2块屋顶广告牌案件中，其既不具有相应法定职权，也未根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定进行相应的拆除工作。行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，并予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。在上述案件中，被告拆除案涉广告牌前，没有履行上述的催告、公告等程序，且错误地将行政处罚决定书的处罚对象确认为案涉广告牌所在房屋的房东，违反了相关法律规定，鉴于该拆除广告牌的行为已不具有可撤销内容，后被我院判决确认违法并返还相应残值。

政府信息公开方面，表现为答复程序违法。主要系行政机关在法定期限内未作出答复且未告知当事人延长答复事宜。如慈溪市某行政部门在对于其应当主动公开的政府信息未在20个工作日内予以公开，在收到当事人政府信息公开的申请一个月后才作出答复，违反了《政府信息公开条例》第二十四条在15个工作日内予以答复的规定，且其延长答复期限，也未经相关负责人同意并告知当事人，不仅在实体答复上违反相关规定，在程序上也已严重违法。

（三）认定事实不清，证据不够充分

部分行政机关调取的证据不规范、不全面，或对关键证据不固定、不保全，导致作出的行政行为主要证据不足，因缺乏客观事实根据而被撤销或确认违法。此类案件3件，占总败诉案件的33.3%，集中在土地行政登记方面，败诉主要是因行政机关在进行土地行政登记时，未查清事实引起。

对土地登记申请未审慎审查造成竞合。1.其中2件均系登记机关将涉案土地在内的土地先登记给一方并颁发权证后，因他人的申请再次将其中已登记的部分土地登记给另一方，而造成土地权证的竞合，且竞合土地的性质在两份不同权证上分别为商业服务业用地、城镇住宅用地两种不同的性质。根据《土地登记办法》第九条和《浙江省土地登记办法》第十八条第一款之规定，土地权属来源证明、地上建筑物权属证明是申请人申请土地登记时必须提交的材料。在土地行政登记过程中，申请人应当提供合法、有效的权利来源证明文件，登记机关不能在事实不清时，不做进一步确认就颁发相关权证，以免权证竞合。该房屋登记行为缺少相应的权利来源证明文件，登记机关仅根据他人房屋所有权证及交易资料就简单地进行了登记，造成了败诉的后果。2.剩余1件系登记机关在一方申请土地登记时未提交地上附着物权属证明，也未在地籍调查过程中查清事实的情况下，就将他人土地使用权范围内的土地登记给了申请人，造成了土地使用上的竞合，违反了《土地登记规则》第十条“在申请土地登记时必须提交地上附着物权属证明”的规定，以致败诉。

（四）不履职或拖延履职类案件

此类案件2件，占总败诉案件的22.2%，败诉主要是因行政机关对当事人的申请不按法律规定履职或对举报未及时予以处理而引起。

不依法履职。部分行政机关在履职过程中，尤其是土地登记领域，存在以不恰当的理由拒绝履行登记的法定职责的情形。如某国土资源局对当事人土地登记的申请进行审查时，依据2006年3月宁波市国土资源局发布实施的《宁波市新建建设项目用地复核验收办法》的相关规定来审查于2005年1月30日通过了建设部门组织的综合验收的建设项目，以涉案房屋所涉土地未通过土地复核验收为由，认为无法办理土地登记，其以不符合后印发的规范性文件，对当事人依据相关部门核发的房屋预售许可证，购买的已经综合验收的商品房屋并取得了相应的房屋所有权证的房屋拒绝履行土地登记的行为，违背了“从旧兼从轻”的原则，构成了不依法履职。

怠于履行法定职责。部分行政机关在对当事人举报事项方面，存在不及时查处，甚至不及时作出回复情形。如某国土资源局在接到当事人对他人在其土地上违法建房的举报后，虽在此后进行了调查，答复与新浦镇“三改一拆”办进行了衔接，该两户违章已纳入“三改一拆”拆除范围，后又不了了之，且其对于当事人提交的《违章建筑拆除申请书》，要求对违建人的违法建筑予以拆除，而后国土部门未予答复，至当事人提起诉讼时仍未作出处理决定，违反了《浙江省土地监察条例》第二十六条关于“土地管理部门对土地违法案件，应自立案之日起三十日内作出处理决定。重大、复杂的案件，经立案机关的主管领导批准，可适当延长期限。”的规定，其行为显然已构成拖延履行法定职责。其行为显然已经构成怠于履行职责；在2014年接到举报后虽明确答复已纳入“三改一拆”范围，但其亦未将是否受理的决定及处理结果告知举报人，程序上亦存在瑕疵。

（五）政府信息公开类案件

此类案件2件，占总败诉案件的22.2%，败诉主要是因行政机关进行政府信息公开答复时内容不当而引起。

答复内容有误。1. 某市房屋征收中心未根据《政府信息公开条例》第十一条第（三）项的规定公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，且征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，对于当事人要求公开某处综合改造工程拆迁户所有村民的拆迁补偿款、安置平方及货币安置明细账的申请，仅公开了当事人房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，对其他村民的相关申请公开内容以无“三需要”理由拒绝公开。2.某镇人民政府以其非项目申报单位，项目申报主体和实施单位为由，对当事人要求公开某村从2010年5月19日至2015年11月30日，所安置宅基地的户主姓名、家庭在册人口、原房屋用地面积、现安置用地面积、安置依据及理由、原房屋拆除补助费金额等内容的申请作出尚未进入审批程序，政府信息不存在为由拒绝政府信息公开。上述两件败诉案件明显违反了《政府信息公开条例》第九条规定，即行政机关对涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息应当公开的原则性条款。

    三、其他案件中行政行为存在的问题

    2016年，我院共发送司法建议3份，在以协调撤诉方式结案的41件案件及驳回诉讼请求的案件中，部分被诉行政行为存在违法或瑕疵：

（一）事实认定不清

1.某国土资源局对当事人的土地行政处罚过程中，仅依据对当事人所作的笔录就作出行政处罚决定，缺乏其它证据如村委会的相关笔录、案涉土地权证情况等予以佐证，且行政处罚决定书行文不够严谨，对于247平方米塘渣占地的事实认定部分存在遗漏，导致与之后的土地合计面积及最后的处罚内容无法对应。

2.某环境保护局对第三人进行环评审批时，在其符合生态环境功能区规划及总体规划的前提下，未实质审查其是否符合土地利用总体规划而通过了环评审批，存在不妥。

（二）程序瑕疵

1.某人力资源和社会保障局在处理当事人的工伤申请时，未严格按照《工伤保险条例》等法规、规范性文件办理，及时向第三方发送相关的受理决定书及举证通知书等材料， 程序上存在瑕疵。

    2.某统一征地服务所在征收某村土地时，先与被征收人签约后报批的行为与相关土地征收法律法规相违背。

（三）其他瑕疵

某安全生产监督管理局在查处当事人违法的烟花爆竹后，对查封的物品未进行妥善保管，造成了物品的灭失。

四、推进法治政府建设的对策与建议

通过对2016年我院审理的行政诉讼案件情况的梳理、分析，我市行政机关执法水平总体较好，基本做到了依法行政，政府在依法管理经济、社会事务方面的能力明显提高，形象和公信力提升明显。但是随着经济社会的大发展，新的经济形势使部分领域的行政争议不断凸显，新形势下的“官民”矛盾纠纷排查化解任务依然艰巨，各行政机关在合理引导群众表达诉求、及时妥善化解行政争议、加强社会管理创新方面，都将担负起更为重要的责任，为此，我院建议：

（一）加强协作，建立多元化解决争议机制

进一步加强府院良性互动，建立各方联动，形成多元化的预防和化解行政争议机制，共同完成化解社会矛盾，维护社会稳定的重任。另外，各行政机关应自觉履行人民法院的生效裁判，认真落实并及时反馈人民法院的司法建议，更加重视通过诉前协调和解的方法解决行政争议，在实践中逐步探索最适合的行政行为方式，树立依法行政的思想理念，提高依法行政的水平。

（二）立足本职，发挥行政复议功能与作用

行政机关的法制机构是处理行政复议案件、监督行政执法及出庭应诉的重要机构，是法院和行政机关沟通、联系的桥梁和纽带，所以法治机构的建立健全和队伍素质的提高市政府法制工作的重中之重，尤其是法制机构肩负的行政复议职能时行政机关内部纠错的法定途径。部分案件经过行政复议程序仍未得到纠正，使本可以在行政程序中化解的行政争议，演变成行政诉讼。对此，各行政机关应当充分发挥层级纠错的功能和作用，力争将更多的行政争议有效化解在行政程序之中。

（三）突出重点，增强行政行为的透明度

土地房屋征收补偿、劳动和社会保障以及不动产登记等工作是涉及民生的重点领域，也是行政案件的高发环节。应当健全依法决策机制，确保程序正当，过程公开，切实保障人民群众的合法权益。保障相对人的知情权。在政府信息公开过程中，应当主动公开的及时予以主动公开，依申请公开的及时审查是否符合“生产、生活、科研等需要”，及时对相对人进行答复。保障相对人的参与权，以公开透明促公平公正。对相对人的申请与举报，要及时予以回复，符合规定的要及时受理或依职权查处等，履行职责，既要依法，也要有效率。

（四）完善监督，贯彻落实负责人出庭应诉

行政机关负责人出庭应诉有利于行政机关提高自身依法行政的水平，有利于群众对行政机关依法行政的理解与支持，有利于行政案件矛盾纠纷的实质性化解。将行政机关负责人出庭应诉纳入年度依法行政考核指标体系，合理设定考核指标，建立责任追究制度，确保行政机关负责人出庭应诉制度的落实，让其既出庭又“出声”，以促进依法行政、增强司法权威。