基层法院审判委员会职能研究

——以审委会职能异化为切入点

郑博文、章思思

论文提要：审判委员会作为人民法院最高审判组织，其主要职能在于总结审判经验、讨论决定重大疑难复杂案件、讨论决定已发生法律效力法律文书是否应当再审及其他有关审判工作的重大问题。其中，总结审判经验是各级法院审判委员会的首要职能，但在目前的司法实践中，审判委员会总结审判经验的职能往往被虚置，这一状况在基层法院的审委会中尤为突出，审委会在多数情况下成为了个案审理的推动者。对此，本文从Y市法院审判委员会的基本情况以及近4年审委会讨论案件的数量及类型着手，总结得出基层法院审判委员会存在职能分布不均匀、讨论案件范围具有随意性、讨论案件内容呈现扩大化这三重异化表现，并在此基础上剖析基层法院审委会出现职能异化的双重动因，一是基层法院更偏重纠纷解决，二是法官在办理案件过程中会面临政治、社会乃至多重压力。最后，结合《人民法院组织法》修法的大背景，本文尝试重塑基层法院审委会的基本职能，并对审委会制度改革提出了两点具体建议，一是对拟提交审委会讨论案件的疑难复杂要素进行分解，并根据要素类型对案件进行筛选过滤；二是进一步弱化审委会的审判职能，通过对专业审判委员会合议庭“赋权”，逐步将审判职能从审委会中剥离，进而实现审判组织的审判职能和审委会自身职能的双重回归。

2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议表决通过了新修订的《人民法院组织法》，此次修法落实了司法责任制，完善了司法权的运行机制，同时再次明确了审判委员会的职能。（[1]）其中关于审判委员会对审判工作的宏观指导职能，最早是出现1954年颁布的《人民法院组织法》中，这也是对审判委员会工作职能的原始定位。自此之后，各类法律文件始终将总结审判工作经验作为审判委员会的首要任务。然而，不论是理论界的实证研究还是实务界的调研结果，均指出目前审判委员会的职能与创立之初出现了不同程度的异化。（[2]）正因为如此，最高人民法院在2019年2月发布的《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》（法发【2019】8号，以下简称“五五纲要”）中，再次强调各级法院应当强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。（[3]）本文从基层法院审委会职能异化这一现状着手，剖析审判委员会职能异化的内在动因，并尝试对基层法院审委会的职能重塑提出建议。

一、基层法院审判委员会职能异化的现状分析

为了直观了解基层法院审委会职能及其运行情况，笔者对Y市法院审判委员会2016年-2019年审委会议事内容进行了梳理分析。

（一）Y市法院审委会的基本情况

1.人员构成

图一的数据显示，在Y市法院审委会中，院领导、审判委员会专职委员、业务庭庭长以及审判综合部门负责人所占比例达到92%，其他资深法官的占比仅为8%，这其中一个重要的原因在于基层法院的审判资源有限，业务能力强、专业精通的法官基本上都会被任命为中层及更高的职务。

由图二、图三的数据可知，任职审委会的委员均为审判经验丰富的资深法官，其中绝大多数委员的审判工作经验在十年以上，而且大多数审委会委员具备较强的业务素质和专业水平。即使目前在审判综合部门任职的审委会委员，大多也是从基层审判岗位逐级晋升，法学理论功底和司法实践经验都颇为丰富。

2.议事数量及类型

表一的数据显示，近几年来Y市法院审委会的主要工作内容是讨论案件，比例达到92.2%，而总结审判经验、制定规范性文件、分析审判质效等宏观议题的占比仅为7.8%。虽然近两年以来，特别是19年上半年，审委会讨论宏观议题的数量明显增加，但仍远少于讨论具体案件的数量。此外，平均每次召开审委会讨论事项的数量为1.82次，假定每次审委会的议事平均时长为3小时，每一事项每位委员发表意见的时间也就几分钟，这对于阐明疑难、重大案件的法律适用倾向性意见不免显得有些仓促。

分析表二的数据可知，审委会讨论的案件数量无论是绝对量还是相对值都不高，表三的数据显示，很多审委会委员需要承担繁重的日常审判工作，同时结合平均每个疑难案件的讨论时长，我们会发现审委会讨论事项的数量已近饱和，若再将增加宏观议题的数量，审委会会变得愈发负重运行。

（二）基层法院审判委员会职能异化的三重表现

1.审判委员会职能分布不均衡

审判委员会本是一个集总结审判经验、讨论疑难重大案件、指导审判工作等多项职能于一体的法院最高审判机构，但在目前的司法实践中，审委会讨论的案件挤占了大量审委会议事时间，进而导致审委员其它职能被弱化。正如有学者指出，若贯彻部分人所希冀的审判委员会应当只讨论宏观议题而不讨论个案的改革思路，则几乎相当于取消审判委员会。（[4]）而正是审委会讨论案件的比例过高这一现象，同时结合目前审判委员会的运行模式，成了很多学者对审委会制度提出质疑、要求改革乃至提倡废除的现实基础。

曾有学者对审委会制度进行过这样的批评：“一般来说，让那些与案件的结局有直接利害关系的人参与到裁判的制作过程中来，使其有机会提出自己一方的观点、主张和证据，有能力对裁判者的结论施加积极的影响，这被视为公正审判的最低标准之一。”（[5]）该学者认为审判委员会制度存在的根本性缺陷在于其讨论案件的程序和过程不具有最低限度的公正性，因此有必要对审判委员会的活动方式加以改革。还有一些实证研究表明，司法责任制改革后，各级审判委员会讨论案件的数量虽已明显下降，但依然是审委会的第一要务（87.3%），经验总结和审判管理两项职能发挥不足。（[6]）

审判委员会讨论的案件数量过多，还连带产生了讨论时间仓促、内容流于形式、简单附议情况常见等一系列负面问题，这不仅损害了审判委员会作为法院最高审判组织的权威性，也会使案件讨论效果大大折扣。

2.审判委员会讨论案件的范围存在随意性

《人民法院组织法》将审判委员会讨论案件的范围限定在重大、疑难、复杂案件。2010年最高院下发的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》（以下简称“《实施意见》”）中，对应当提交审判委员会讨论的案件类型予以了细化，（[7]）而且对合议庭可以提请院长决定提交审判委员会的案件类型也予以了明确。但在司法实践中，审委会讨论案件的范围存在一定的随意性。

首先，在规范性文件层面，《实施意见》第11条第1款中存在兜底条款，所谓“疑难、复杂、重大案件”的认定标准存有较大的主观性，而且提交审委会讨论案件的启动程序较为随意，缺少前置筛选以及分流程序。

其次，在司法实践层面，一些学者的实证研究也表明，即使对应当提交审委会的案件类型有明确规定，但在实际操作中，普遍存在难以严格执行的问题，而且规则本身也易于变动。（[8]）以2011年Y市法院制定的《审判委员会工作规则》为例，该文件对应当提交审判会讨论的案件类型予以了明确，但与《实施意见》相比存在一定程度的变通，如增加了司法救助3万元以上的案件应提交审委会讨论决定，增加了院长认为应当提交审判委员会讨论的疑难、复杂、重大案件的情形。

3.审判委员会讨论案件的内容趋于扩大化

除了审委会讨论案件的类型存在一定随意性，审委会讨论案件的内容有时也会从法律适用层面向事实认定层面出现一定程序的扩张。《人民法院组织法》明确将审判委员会讨论的内容限定在疑难、复杂、重大案件的法律适用问题，但最高院的相关文件中也规定了审判委员会的讨论可以涉及案件事实。（[9]）

“事实认定”与“法律适用”的边界本就模糊，对于疑难复杂案件而言，这一问题则会显得愈发突出。首先，“事实” 与“法律”并不存在本体论或认识论的根本区别；其次，事实认定本身就隐含对该事实作出法律评价，当事实因素与法律因素不断趋近并逐渐交织融合，就会产生区别或定性的难题。（[10]）而疑难案件之所以难，除了可能存在的法律空白，更多因为案件事实和法律规定交织后，案件难以定性。实证研究的结果也表明基层法院审委会讨论的案件中，需要讨论事实认定的案件占比较高。（[11]）随之产生的问题是，一旦审判委员会的讨论进入事实认定层面，则不免会出现有些学者所论及的“非亲历性”给审判委员会的制度功能所带来的伤害。（[12]）

二、基层法院审判委员会职能异化的双重动因

（一）基层法院的职能更偏重解决纠纷

    基层法院的法官之间曾流传着这样一句玩笑话：“对于疑难复杂的案子，只要能够‘摆平’那就是水平。”虽然这句话有一定调侃的成分，但也从侧面反映出，基层法院的工作更加看重法官化解纠纷的能力，而不是看一个法官有多深厚的法学功底或理论素养。

    二十年前，苏力教授在审视基层法院审判委员会制度时曾指出，“目前人们还是习惯将法院视为仅仅另一个解决纠纷的渠道或部门。对‘实质正义’的高度期盼，强调案件的‘圆满解决’，都迫使法官特别是面对最大量一审案件的基层法院无法仅仅依据规则办事，而必须以解决纠纷为中心，也自然必须有一个更有权力的机构或人物（审委会乃至院长）来保证纠纷的解决。”（[13]）这一论断放在二十年后的基层法院依然适用。

    我国的基本国情决定了人民法院的首要属性是政治属性，这一基本属性不会随着时间推移而发生变化，人民法院作为化解社会矛盾、维护社会稳定的排头兵作用也不会弱化。这时将目光回到基层法院审判委员会，就不难理解讨论具体案件的数量要远高于宏观议题。因为相较于规则治理旨在建立一套影响当下案件当事人和其他人未来行为的规则，解决具体案件、化解实际矛盾所产生的效果更直观，更何况在个案中解释法律、适用法律的过程也能在一定程度上产生规则治理的效果。

（二）法官在办理案件过程中会面临多重压力

    从司法实践看，基层法院的案件中真正属于法律适用层面的疑难案件很少，更多的是一些社会关注度高、容易激化社会矛盾的案件。在处理这些案件的过程中，承办法官或多或少会遇到一些压力，当承办法官或合议庭无法独自承受来自外部的压力以及随之产生的后果时，将案件提交审判委员会进行讨论则是一个更加符合理性的选择。诚然，在审判委员会讨论案件筛选机制尚未健全的现实背景下，会出现合议庭推卸司法责任的情况，但审判委员会绝不是逃避司法责任的“黑洞”，从一些的实证分析来看，审委会委员们在讨论过程中并没有推卸责任，而是认真地处理每一个压力案件，试图让每个案件的判决都能达到合法性与合法律性的协调统一。([14])

    1.政治压力。政治压力主要来自于各级党委、政府及职能部门、上级法院。近年来的有关司法文件对党政机关、上级法院过问案件的情况进行过规范，但相关规定的实际执行效果肯定是大大折扣的。略懂司法过程的人都明白，只要不存在事实认定、法律适用方面的重大瑕疵，判决结果仅仅在法官自由裁量权的范围内上下浮动，类似于政治压力等法外因素对判决结果所施加的影响是几乎看不到的，而法官或者合议庭出于理性考虑，也不会将其审理案件过程中遇到的政治压力公之于众。然而，当政治压力超出合议庭能承受的范围，或者说法外因素使得判决有可能突破法律底线时，此时审判委员会制度的出现恰好能稀释合议庭所承担的压力。审判委员会有时不仅会成为法外因素进入法院的制度入口，很多时候审委会恰恰是一个帮助法官或合议庭化解政治压力的制度出口。毕竟集体讨论的结果更能使党政机关、上级法院所接受。

    2.社会压力。社会压力主要来自于案件当事人及其亲属、舆论媒体，主要表现形式为当事人及其亲属上访闹事、案件引起社会舆论和新闻媒体的广泛关注、案件涉及人数众多可能会引起群体性事件等等。在面对这些压力案件时，仅仅依靠合议庭的释法明理通常不足以化解压力，这时就需要更高层级的审判委员会出面，利用其各种社会资源，争取党政机关以及上级法院的支持，同时协调各方当事人，化解社会压力。

三、基层法院审判委员会的职能重塑

任何一项改革都不能忽视相关利益主体的诉求，因为这关系到能否有效调动相关利益主体的积极性，使改革措施真正落到实处、取得实效。在对基层法院审判委员会职能定位的重塑过程中，应当重视法官和法院管理者的利益需求，否则即使制度设计再合理，还是会出现上文所论及的审判委员会职能异化，进而导致改革达不到预期效果。此次《人民法院组织法》修法，对于相关利益主体的诉求均给出了不同程度的回应。

（一）《人民法院组织法》对审判委员会职能重塑的努力

1.进一步明确人民法院审判委员会在个案法律适用问题上的决定权。在之前的法律规定、司法文件中，对于审判委员会介入具体案件使用的都是“讨论”二字，《实施意见》也仅在应当提交审委会讨论的案件中赋予其决定权，这使得审判委员会在实践运行中存在很大不确定性。如Y市法院制定的《审判委员会工作规则》中就明确审判委员会有权决定个案的法律适用问题，而且合议庭必须执行，但有些法院对此没有明确的规定，仅仅是参照《实施意见》执行。（[15]）而此次修法重塑了审委会的个案审判职能，明确审判委员会对重大、疑难、复杂案件的法律适用问题享有决定权，同时审委会的决定对合议庭也会产生约束力，这是立法对司法实践所反映问题的及时回应。

2.进一步完善人民法院审判委员会的配套制度。之前在各地进行试点的审委会专业委员会会议通过法律形式被固定下来。但稍有遗憾的是，专业委员会会议的层级被限定在中级人民法院及以上，其实部分基层法院也已具备召开专业委员会会议的基础和现实需求。（[16]）此次修法除了提升审委会的专业化程度，还对审委会工作的公开透明度提出要求。除法律有特别规定，审判委员会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开。这一规定对于增加裁判文书的说理性以及消除外界对审判委员会职能定位、工作机制的误解大有裨益。

（二）对基层法院审判委员会职能重塑的再思考

虽然修订后的《人民法院组织法》已经将审判委员会的职能重塑向前推进了一大步，但仍未从根本上解决审委会向个案讨论倾斜的工作惯性问题。对此，我们首先应当正视各级审判委员会在个案审查过程中发挥的积极作用，以及司法实践对审判委员会个案审查职能的现实需求；其次，我们应始终坚持本轮司法改革的基本理念，即“让审理者裁判，由裁判者负责”，不断完善司法责任制。任何一项制度的改革都需要一个循序渐进的过程，对审判委员会的职能重塑也不例外，笔者认为可以从两方面着手：

1.限缩审判委员会讨论案件的范围和数量，建立审判委员会议事的过滤机制。由审判委员会办事机构联同专业法官会议，对拟上会的案件进行实质审查和初筛，同时根据案件具体情况以及合议庭提交的审理报告，对拟上会案件的疑难复杂要素进行分解，如可分为事实认定或案件定性难，法律规则空白或适用法律难，政治、社会压力大，多重要素叠加等。在此基础上，对不同类型的案件进行分类处理。首先，将仅属于事实认定疑难的案件回流给合议庭，因为这符合案件审理的亲历性要求；其次，对存在法律适用疑难的案件给出倾向性意见，若仍不能与合议庭达成一致意见，则提交审委会提交讨论；最后，对于政治、社会压力型案件，就其中法律适用部分给出倾向性意见后，提交审委会讨论。

2.逐步弱化审判委员会的审判职能，强化机制补位。之前在全国各地试点现已写入法律规定的专业审判委员会就是审判委员会的一个补位机制，该机制能解决一定问题，但还不够彻底。对此有学者就提出，在专业审判委员会的基础上，设立专业审判委员会合议庭，将审判委员会原有的审判职能剥离出来，赋权给专业审判委员会合议庭，通过“大合议庭”的形式对疑难复杂案件的事实和法律问题进行全面审查，如此便能实现审判组织的审判职能和审委会自身职能的双重回归。（[17]）

结语

“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”，此乃本轮司法改革的目标之一。其中，对审判委员会的职能重塑是审委会制度改革的重要组成部分，能为审委会制度改革提供方向指引。但我们应当清醒得意识到，剩下的改革项目都是最难啃的骨头，而司法实践中出现的审委会职能异化也恰好印证了这一点，当改革遇到阻力和困难时，我们要有砥砺前行的勇气和背水一战的决心，以“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”为工作指引，努力实现审判委员会自身职能的回归。