激活休眠：小额诉讼程序实证分析

——以余姚法院近六年司法实践为蓝本

谢芸芸

论文提要：小额诉讼程序从诞生至今六载有余，2015年的民诉法解释又单列一章对于小额诉讼程序进行了专门的规定。从学界呼吁到制度诞生再到进一步完善，可以看出理论界、实务界对它的殷切期望。然而在小额诉讼程序理论上本应已经成熟适用的阶段，笔者结合所在法院小额诉讼程序的现状分析，发现存在整体适用率低、案件类型集中、小额诉讼程序以判决方式结案较少等问题，而这些问题又是目前普遍存在的问题。小额诉讼立法目的是设立一种低成本、高效率的审理程序，来解决特定类型、特定金额以下的纠纷，但是它在适用条件上的限制、适用流程上结合法院实际操作、案卷归档要求、考核要求的限制、以及当事人救济途径的减少、目前民事诉讼中普遍存在的送达难问题、还有法官适用小额程序的主观能动性不够，都是小额诉讼程序一直以来无法扩大适用的原因。进一步扩大小额程序的适用制应当着重调整适用范围、规范审理程序、完善救济途径和法院硬件配套设施、提升法官主体的适用积极性几方面着手。全文共9719字。

小额诉讼程序在国外发展已久，理论及司法实践成果已经较为成熟，我国从2013年1月1日开始适用小额诉讼程序，至今已六载有余，期间探索有之、讨论有之，在不断的实践和摸索中，2015年1月发布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称民诉法解释）在第十二章对简易程序中的小额诉讼单独做了相关规定，但是一直以来适用范围不大、使用效果不佳。长此以往，会影响该程序的价值目标确立，既无法缓解当前司法实践中的案多人少的矛盾，又无法减轻当事人的诉累。笔者旨在通过对所在基层法院小额诉讼程序适用的分析，探索小额诉讼程序的扩大化适用之路。

一、实证检视：小额诉讼程序运行的现状考察

（一）整体适用率较低

笔者调研了所在法院从2013年1月1日开始至2019年6月1日（以下文中所用到数据均为该院该时间段内的统计数据），各类民商事案件适用小额诉讼程序和适用简易程序的案件数量，以及这两类最相近的案件程序的适用案件量的比率，具体见以下图：

图一：2013年1月1日-2019年6月1日小额和简易程序案件数量对比图

图二：2013年1月1日-2019年6月1日小额程序占简易程序案件数量比例

据图一和图二所示，2013年至2019年6月1日将近六年半的时间段内，对比简易程序的适用数量，小额诉讼程序的适用数量一直都很低，甚至连简易程序的20%都达不到，更是与最高院制定小额诉讼程序之初所期望的“全国法院小额诉讼案件将占到全部民事案件的30%左右，总数将超过120万件，对人民法院的民事审判工作格局将产生重大影响”（1）的目标相去甚远。此外，从图二可以看出，笔者所在法院在2013年小额诉讼程序初运行之时对于该程序的适用积极性要高于后面几年，从2014年开始适用比率及数量就一直比较低，就算是2015年民事诉讼法司法解释对于小额诉讼程序做了专章理论上可操作性更强的规定后，适用数量也没有大幅增加。

（二）适用案件类型较为集中

数据期间内，余姚 法院适用小额诉讼程序的案件类型较多，有40余种案件类型，下表列举了集中主要的案件类型和所占总数的比例：

表一：2013年1月1日-2019年6月1日适用小额程序的主要案件类型

适用小额诉讼程序审理的案件类型集中在机动车交通事故责任纠纷、供用水合同纠纷、民间借贷纠纷、物业服务合同纠纷四中案件类型，其中供用水合同纠纷和物业服务合同纠纷的起诉性质都是大的服务公司起诉自然人个体要求支付相应服务费用的，可以划分到同一数据分析类型中去。小额诉讼作为一种高效简便的诉讼载体，小额的交通事故赔偿和借贷纠纷适用该程序的案件比例最高，较为符合该程序给广大民众减少诉累的设计初衷。但是不能忽视的是，被大服务公司用来追讨服务费的比例同样也很高，这也印证了学界普遍的担忧即小额诉讼制度可能会在我国异化为企业讨债的工具。（2）

另外，表1中有8件适用小额诉讼程序审理的离婚纠纷案件，是在2015年民事诉讼法司法解释对于不适用小额诉讼程序的案件类型作出排除前审理的，与现行相关规定并不冲突。

（三）以判决方式结案的小额诉讼程序数量较低

小额诉讼程序适用率原来就比较低，但是在实践中，适用小额诉讼的案件结案方式以调解或撤诉为主，通过判决方式结案的数量一直都比较低，具体见下图三：

图三：2013年1月1日-2019年6月1日小额诉讼程序案件结案方式

诚然调解或撤诉在诉讼过程中当事人的对抗氛围更轻，不仅可以做到案结、事了，使法官避免承受审理压力，更是目前所提倡的“枫桥经验”的时代传承，但是真正经历过法院的调解工作的法官都有一个体会：由于递交到法院的纠纷一般都是双方当事人协商不下而请求法院处理的，因此通过调解来说服双方达到都能接受的方案反而往往比开庭审理后写判决书，花费更多的时间和经理。小额诉讼程序以调解或撤诉方式结案，其“一审终审”主要特点就无法与简易程序中案件以调解或撤诉方式结案的处理程序予以凸显，也无法凸显小额诉讼的简便高效小额诉讼程序作为简易程序的再简化程序，应致力于成为简化当事人双方无法达成合意解决的小额案件的诉讼程序，即必须通过判决方式解决的小额案件的诉讼程序。（3）所以，相比于简易程序，小额诉讼程序要想发挥其程序优势关键是在要双方当事人无法达成合意而必须通过判决解决的那部分小额诉讼案件，从而在需要判决的案件中降低当事人的诉讼成本，节约司法资源。

二、溯因探源：小额诉讼程序遇冷的多元求证

（一）适用条件

关于小额诉讼程序的法律规定在民事诉讼法第十三章简易程序中，民诉法解释对于小额诉讼的专章规定名称也是“简易程序中的小额诉讼”，可见在我国的立法体系中，民事诉讼审判程序只有简易程序和普通程序两种，而小额诉讼程序是依附于简易程序的一种简易程序的再简化程序。我国小额诉讼程序的适用标准是二元制“双重标准”，即在满足“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”的前提下，又要再满足“标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的”。另外，民诉法解释第275条对于不适用小额诉讼程序的除外规定，由于列举的四大类案件本身在实践中也未曾使用过小额诉讼程序，因此该除外规定更多的是一种强调作用，对实践的影响意义不大。

首先，适用条件中的标的额虽然考虑到了不同省份之间的差异，但是中国的实际国情下一个省所辖地区往往比欧洲的一个国更大，省内经济发展的不平衡就在所难免，以省社平工资的30%作为标的额一刀切，无法让同一省内的不同地区得到平衡。

其次，我国属于小额诉讼程序强制适用的立法例，就是满足案情简单、标的限额、司法解释规定的金钱给付案件，就直接由法院决定适用小额诉讼程序，没有赋予案件诉讼标的额超过小额诉讼标的限额的当事人自由选择适用的权利。

（二）适用流程

小额诉讼程序在立法上作为简易程序的简化程序，在法律及司法解释没有规定的情形下，仍旧适用简易程序的其他规定，在法官自由裁量权的行驶下，很容易就跟着原先的工作惯性，将小额诉讼程序办成简易程序。而且，民诉法解释虽然对小额诉讼程序作出了很多具有可操作性的规定，相比之前有了很大的进步，但是这些规定理论上看起来可以大大缩短审限、减轻案件的审理负担，但是实际操作上对比简易程序，确无更大的简化。

1.民诉法解释第276条规定，人民法院受理小额诉讼案件，应当向当事人告知该类案件的审判组织、一审终审、审理期限、诉讼费用交纳标准等相关事项。这一告知义务的确定，在当前案卷保存要求较高的情况下，迫使立案人员和承办法官在案件的受理阶段和被告送达阶段，都要向当事人送达《小额诉讼程序告知书》，还要另行制作相应的文书《送达回证》让当事人签署，作为法院已经告知到位的依据进行附卷。

2.民诉法解释第277条规定了小额诉讼程序的举证期一般不超过7天，当事人要求书面答辩的，可以合理确定答辩期间，答辩期不得超过15日。但是结合适用小额诉讼程序的都是基层法院这一实际情况来看，以笔者所外的基层法院为例，每个业务条线的员额法院，年实际办案量都在300件以上，那么就是在收到案件的时候，近两周的时间内都已经被前期其他的案件开庭排期排满了，承办法官就是想把案件早点开庭，一来自己没有时间，二来法庭没有空缺，毕竟其他工作都可以白加黑、5加2，开庭却一般只能安排在法定工作日和工作时间。另外，如果当事人提出了要书面答辩的，如果要少于15天那么法官势必得将征求其同意确定答辩期的材料进行附卷，这一操作若付诸实践起来，根据目前法院工作人员的设备配置，或是给当事人做好询问笔录书面附卷，或是电话录音，然后刻盘附卷，以上哪一种都不是方便的，但是如果没有的话，万一当事人或死磕派律师给法官挖坑，在只有仅口头征求其同意而没有任何其他依据的情况下，指责法官程序违法，就会非常被动。如此，在审判工作本身就很繁重的基层法院，这波操作最后会倒逼法官不得不寻找最原始但是最安全、便捷的做法，就是仍旧给足15天的答辩期，这样就不需要以上征求当事人同意少于15天答辩期的操作，给足当事人权利、不给自己麻烦。

3.民事诉讼法第159条关于传唤方式规定简单的民事案件，可以用简便方式传唤当事人和证人、送达诉讼文书、审理案件，但应当保障当事人陈述意见的权利。看到简便方式，我们最先能想到的就是电话和短信通知。和前述所讲的要将征求同意意见附卷一样，电话和短信通知，不管是目前的案卷保管归档考核要求也好，还是法官出于风险防范也好，为了避免经简便传唤后，当事人缺席审理等情形，法官势必要将电话传唤通知等进行拷贝附卷。这一番实际操作起来，结合目前绝大部分基层法院的硬件设施，虽然说一部简单的录音电话就能解决，但是价格便宜的录音电话录音效果不好、自动存储的录音显示的文件时间失真就无法反应真实的通知情况，然而价格和布线复杂一些的录音电话设备，效果好、录音文件查找也相对方便，但是全部覆盖操作起来一是资金压力、二是传统布线困境，笔者所在法院地属沿海地区，尚且没有实现该类型录音电话的全覆盖，遑论内陆地区基层法院录音电话的全覆盖工程了。再加之，电话录音或短信还需要拷贝刻盘附卷，那么以上种种现实因素制约起来，还是传统的用书面材料送达更具有“便捷”优势了，实践中法官和书记员们也确实都选择了传统方式来传唤和送达文书。

除却上述立法上给小额诉讼程序的司法实践没有实际减负之外，司法实务层面在程序适用上也给小额诉讼程序增添了一定阻力。虽然小额诉讼程序已在实践中运行六年多了，但在当初小额诉讼试点法院以外的其他法院，大部分没有建立起独立的小额诉讼法庭，也没有配备专用的小额诉讼设备。（4）在法律和司法解释对于小额诉讼程序的规定并不完善的情况下，基层法院内部受限于资金和主观能动性，未给挨罚工作人员配给相应高效的设备和设施保障，那么即便使用小额程序审理的案件，在实际操作上相较于简易程序也并没有什么比较多的简便。

（三）救济途径

“所有上诉的理由都在于人类的认识可能发生错误。每一个裁判都不可能正确，或者大多被败诉方认为不正确。”（5）我国现行法律规定下的小额诉讼程序被限定为“一审终审”，不允许当事人上诉，也不能申请复议，当事人如认为已生效的小额诉讼裁判文书确有错误也只能通过再审方式进行。对小额诉讼的权利救济进行了非常态化设置，究其原因，主要是基于小额诉讼程序的便利、迅速高效优势的效率价值而设计的（6）。作为一种强调效率和成本的速裁程序，规定一般案件一审终审是符合效益最大化的经济考量的。不难推理，允许当事人像其他程序一样享有同样的二审权利，基层法院就起不到案件繁减分流的作用，与小额程序高效廉价的立法目的相悖。然而，问题在于，法律规定的是所有案件强制性的一审终审，没有考虑其他因素，堵塞了一定的救济渠道。尽管2015年民诉法解释在增加小额诉讼的救济途径方面有一定进展，主要表现在管辖权异议以及程序启动异议两个方面然上述两个异议权的实施仍无法从根本上解决小额诉讼程序一审终审的制度设计所带来的隐患。

王阳明曾在《南赣乡约》中告谕民众“和尔邻里，齐尔姻族……死丧相助，患难相恤，善相劝勉，恶相告戒，息讼罢争，讲信修睦，务为良善之民，共成仁厚之俗”。中国民众在几千年的“无讼”文化熏陶下，在“小事不出村，大事不出镇”等枫桥经验的传承下，绝大多数进入法院诉讼程序的案件，即便标的额不高，当事人受法律保护的合法权益并不能从金钱角度进行衡量，当事人对于案件的实体和程序公正要求都比较高。而强制性的一审终审规定，剥夺了当事人二审的审级利益。而再审救济途径却耗时耗力，就算当事人开启再审申请，其生效判决能被法院认为符合再审条件而裁定进入再审程序的比率也十分低。

因此，绝对的一审终审并未设其他救济途径对于当事人来说难免一味追求效率而忽略了对当事人的权利保护。就好比，我们在当地医院一时半会看不好的毛病，总是首先想到去省会医院，甚至于北京、上海等地的医院，那么同样在当事人的朴素法治观念中，中级人民法院作为基层法院的上一级法院，法官的法律素养更高、业务能力更强，当事人自然的会认为上一级的法院审理一定更公正、经过二审的裁判更具有权威性，在法院的公信力没有得到普遍认可，当事人对于一审判决的公正性存疑的前提下，审理是否高效、是否节约诉讼成本，就不会成为当事人首要考虑的内容。当事人潜意识也可能认为适用普通或简易程序审理案件，审理流程更规范，更能切实保障自己的诉讼去哪里和实体权利，从而抵触小额诉讼程序的适用，在法院依法适用小额程序后提出程序异议。

（四）送达困难

我国民事诉讼向来存在送达难的题，小额诉讼虽然案情简单，但是不能代表送达容易，有些案件案情确实简单，但由于长时间难以准确送达，最终导致案件难以快审快结，甚至被迫公告送达转为普通程序审理。前述小额诉讼的主要案件类型中，除了机动车交通事故纠纷，因为一般有保险公司，实际侵权人作为被告不存在躲避法院送达的心态，另外的民间借贷纠纷和买卖合同纠纷，很大比例都是被告异地躲债联系不上后，原告选择向法院起诉的，而物业及供水等服务合同纠纷，由于存在当事人异地购房等情况，在笔者实际承办的案件类型中，有将近20%左右的比例被告是无法送达的。

在这种实践背景下，小额诉讼程序如果转换为简易程序审理，由于案件审理程序都是在立案阶段选择的，为了保持程序的安定性，承办法官自己是没有权限在审判信息系统上变更选择适用程序的，只能通过向审判管理部门提交程序变更申请，一般申请上还需要分管领导签字后，审判管理部门才会变更案件的适用程序。如果是转换为普通程序，还需要出具程序变更的裁定书。这些反而徒增了法院司法操作的成本，致使法官从一开始就尽量规避小额诉讼程序的实际使用。

（五）法官态度

小额诉讼程序绝对的“一审终审”制度，对于当事人而言是权利救济的缺失，而对于法官而言，是信访压力、绩效考核的重担。就法官而言，不仅要承受平时办案压力，在案件终身负责制的背景下，还要承担每个案件的案后信访答复、汇报等压力。大多数的基层法官有的认知是一审终审减轻的是二审法院的负担，原本在当事人上诉后，二审判决是生效裁判，一审法官的审判压力不会太大，平时工作中碰到当事人不服判决的，还能跟当事人直接轻松的说一句“你去上诉吧”，毕竟与被跟踪、被威胁等当事人的疯狂举动面前，就算案件被上级法院改判也显得不那么重要了。在“一审终审”的制度设计下，法官不敢判、只能尽量调。而且，随着现阶段“扫黑除恶”工作的开展，法官不能仅仅根据证据规则机械办案，还要深入挖掘特别是民间借贷类案件的真实借贷情况，2013年-2019年6月1日，诉讼金额在20000元以下（目前笔者所在省的小额诉讼标的限额为20000元）的民间借贷纠纷就有4312件，其中有498件的原告是已经被公布为职业放贷人名单的，如果这一部分案件都通过小额诉讼程序，依照简单的证据规则机械地进行快审、简办、一审终审，判决书也按照2015年民诉法解释的规定，只写当事人信息、诉讼请求、裁判主文等内容，就会有很大的审理风险。

退一步讲，小额诉讼程序当事人如果不走信访流程，走申请再审程序的的数量较多，也会影响法官的绩效考核成绩。所以，在前述因素的影响下，很多时候即使法官认为案件符合小额诉讼程序的适用要求且能保证案件质量，其还是会谨慎选择是否适用此程序。

而一些年纪稍大一点的法官更是习惯了适用传统的简易和普通程序，不愿意打破常规去适用小额诉讼制度。笔者在与老法官交流过程中，这一群体普遍表示“材料、文书都还要新的来一套，算了，还是按原来的程序走吧。”主观上因循守旧的思想也是小额诉讼在司法实践中适用量较低的原因。

三、寻求突破：小额诉讼程序扩大适用的路径选择

法院通过审理民事案件，解决纠纷，保护民众得合法权益，是民事诉讼程序设置的目的。但对于当事人之间标的额较小的纠纷，既要考虑当事人为解决纠纷所付出的诉讼成本，也要考虑纠纷与当事人的日常生活紧密联系，当事人最需要的是纠纷得到及时、公正的裁判。若法院受理的所有案件都按照传统程序进行审理，将原本就很有限的司法资源平均分配到每一起民事案件中，必然会导致司法资源的无形浪费、大量的案件占用过多的司法资源，审理周期长、民众投入成本高，最终会使每个案件都在过程中投入过高的各种各样的诉讼成本，难以保证民事裁判的高效性，影响胜诉判决对当事人所产生的实际意义。因此，小额诉讼程序的立法初衷和目的就是设立一种低成本、高效率的审理程序，来解决特定类型、特定金额以下的纠纷，从而实现案件的繁减分流，合理配置司法资源、减轻当事人的诉累，保证法官有更多的精力投入到案情复杂、争议较大的民事案件中去。

如何突破小额诉讼现有的适用困境，充分发挥其制度优势，笔者有以下建议：

（一）进一步调整适用范围

不同类型案件的性质不同，复杂程度不同，对同一省份不同类型案件一律适用一个标准未免有失灵活。除增加当事人合意选择适用可以扩大小额诉讼的适用范围外，对强制适用的限额同样可以进行一定的调整。省高院在制定限额时可以结合本省的经济发展情况，经济相对较为发达的地区适当提高限额。

小额诉讼的设置不仅仅是为了缓解法院的办案压力，也能够使得更多的当事人享受到诉讼的便捷和高效。小额诉讼牺牲了当事人的部分程序权利来追求资源的程序效益，允许适用条件外的案件当事人协商适用小额诉讼程序，使得小额诉讼的启动实现强制适用与合意适用相结合，不仅有利于更加合理地配置审判资源，而且也尊重了当事人程序上的选择权，可以使当事人更愿意接受相应的法律后果，从而使得小额诉讼制度的推行更为顺畅。如我国台湾地区“民事诉讼法”第 436 条之 8 条，对标的金额或价额在新台币 10 万元之上、 50 万元之下的诉讼，当事人可以合意选择适用小额诉讼程序，但必须以书面方式证明。“民事程序选择权的精髓在于让当事人自己在发现案件真实与促进诉讼二者之间的平衡”。（7）笔者认为可以对于仅是诉讼标的高出法律规定标准、诉讼请求为金钱给付义务的简单民事案件，应允许当事人协商，约定适用小额诉讼程序。

（二）规范适用审理程序

正如前文所述，目前的阳光司法考核是引入第三方机构进行的，第三方机构在进行考评时都是直接根据考核细则进行评分的，不会考虑不同程序的差异，诉讼各环节的通知、记录、书证、档案等都要保存较为规范的书面材料，小额诉讼程序实则陷入“小而不简”的尴尬境地。立法应更加具体的规定小额诉讼的审理程序简化，证据规则的简化，文书的简化，案号如“民小初字第×号”独立编号等；除审理制度外，可能还需要为其创设相关的匹配制度，如保全制度、执行制度也可对小额诉讼程序的适用作出简化的具体规定。（8）

（三）完善救济途径

“在我国现行制度框架内，再审程序作为一种比上诉程序难以启动的特殊救济通道，在小额诉讼审判出现再审事由所列举的严重错误时，给当事人提供消防通道似的救济，是比较适当的。”基层法院受理再审申请后，只有极小一部分正式裁定进入再审程序的，当事人直接向基层法院申请再审，换一拨审判组织进行审理的意义不大。小额诉讼程序旨在把小矛盾、小纠纷化解在基层法院，所减轻的也是中级人民法院的工作量，笔者认为对于当事人有明确依据的原判决存在适用法律错误、原审遗漏当事人、违法缺席判决等严重程序情形是，可以向上一级法院提出异议申请，上一级法院在一定期限内就该异议进行审查，认为异议成立的要求原审法院另行组成合议庭再次进行审理。这样既防止了当事人无理缠诉、滥用上诉权，也能通过上一级法院启动救济程序保障当事人的诉权，可以从制度上更好的保障当事人的权利。

（四）完善小额诉讼程序的配套设施

要想在法院司法实务中加快小额诉讼的审判效率，最简明有效的方法莫过于设立专门的小额诉讼法庭，并辅审判工作人员对小额诉讼案件进行专门审理，逐步建立起专业化的审判队伍。（9）笔者所在的法院就是成立了诉讼一体化审判团队，团队实行首问责任负责制，轮流立案，收到的案件团内内部进行调解，无法调解的简单民商事案件也是由团队法官进行速裁，复杂案件则移送至业务庭审理。小额诉讼案件由专门团队承办，可以让法官在大量小额诉讼案件的办理过程中积累审判经验，也可以提高此类案件的流转速度，提高审判质效。

另外，可以借鉴目前公安民警配备执法记录仪的操作，给承办小额诉讼程序案件的承办法官配备也配备执法记录仪，一些简单的通知、询问、调解都可以通过执法记录仪进行录音录像留档，不需要再进行复杂的案卷留档、笔录制作等操作，更好的发挥出小额程序的制度优势。

（五）提高法官主体的适用积极性

1.建立科学的考评机制

对于适用小额诉讼程序审理的案件，从通知、记录、书证、档案等书面材料到案件的再审、信访考核，都要区别与简易和普通程序的考核，通过异议审查、事后考评、当事人的信息反馈等方式予以监督，更大程度的化解法官适用小额诉讼的压力，化解法官对适用小额程序审理案件的抵触心态，从而提交小额诉讼程序的适用率。

2.提升法官专业素养

小额诉讼作为司法改革新型产物，而基层法官又疲于办案，缺乏专业素养的提升空间，因此对小额诉讼程序的性质、适用技巧缺乏学习了解，固守原有的审理习惯，导致部分应该适用小额程序的，仍旧在用简易程序审理，既程序违法，又浪费审判精力，因此要提高法官的的专业素养，敦促法官不仅要掌握牢固的专业知识，还要积极应变，克服畏难心理，提高自身主动性。

结语

仅仅通过笔者所在法院的数据不能精准反映全国范围内小额诉讼程序的适用现状，但是窥一斑而知全豹，还是可以从中看到小额诉讼程序现阶段适用的种种困境。小额诉讼程序在学界和实务界的千呼万唤中诞生，虽然目前有种种不尽人意的地方，但是不可否认的其在司法为民、提高效率上的重要意义，任何制度的完善、成长、普及都不是一蹴而就的，如何让这项被日本著名的民事诉讼法学家谷口安平誉为“迄今为止我们所看到的最优秀的制度”（9）根植于我国法治的土壤并茁壮成长，仍需要我辈的不断努力和探索。希望小额诉讼程序早日发挥其案件的繁减分流，合理配置司法资源、减轻当事人的诉累的优势，释放其制度功能。